常州市委组织部

理顺关系力促公共服务均等化

发布日期：2007-02-12

　　转自人民网
　　
　　经过28年的改革开放，我国的改革发展正处在一个新的历史起点。当前，面对全社会公共需求全面快速增长的现实，需要在进一步完善社会主义市场经济体制的过程中，以满足全社会成员的基本公共需求为目标，加快建立社会主义公共服务体制，尽快形成惠及全民的公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，建设和谐社会。
　　
　　基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务，包括义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等。当前，我国人均GDP已经超过1700美元，整个社会正由初步小康向全面小康过渡。在这个特定背景下，要以人的全面发展为目标，加快基本公共服务均等化的进程。
　　
　　公共需求变化
　　
　　与基本公共服务均等化
　　
　　我国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾比较突出。尤其是随着农村公共需求的全面释放，义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给，已经成为广大农民现实和迫切的期盼。适应这个现实需求，各级政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，以尽快实现基本公共服务均等化。当前，应当充分估计基本公共服务均等化在有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用。
　　
　　1.实现基本公共服务均等化已成为缩小城乡差距的重大举措
　　
　　从我国的情况看，城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。目前，我国名义城乡收入差距为3.3：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5～6：1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%左右。因此，统筹城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建立农村公共服务体系，缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距。
　　
　　2.实行基本公共服务均等化已成为缩小地区差距的重要条件
　　
　　从我国实际出发，缩小地区差距，重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距。从今年我院对西北三省调研的情况看，由于西部地区各种自然条件的局限，在经济总量上要赶上东南沿海地区，很大程度上是不现实的。逐步实现国家对西部地区基本公共服务的均等化，应当成为西部大开发战略的重要内容。为此，应当按照中共十六届六中全会的要求，中央财政转移支付资金要重点用于中西部地区，尽快使中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务的差距。
　　
　　3.实行基本公共服务均等化已成为缓解贫富差距的重要因素
　　
　　2005年，城镇居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的9.2倍。客观地分析，我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。有专家估计，在导致贫富差距的各种因素中，教育因素约为20%。此外，这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。2006年，医疗和教育已经成为家庭除食品外的最大开销，两者总和占到总消费的20％以上。2004年，我国卫生总费用占GDP的5.5％，这个比例在发展中国家已不算低。但是，居民个人负担的比重由1980年的21％增加到54％。因而，为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，不仅可以直接缓解并缩小贫富差距，还可以通过提高他们的自身素质，提高其获取收入的能力。
　　
　　基本公共服务均等化
　　
　　与中央地方关系
　　
　　从我国的现实需求出发，实现基本公共服务均等化，重要的是中央地方关系要从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变。根据我院2006年中国改革调查问卷反馈的数据显示，超过90%的专家赞同这一主张。现行的中央地方关系，使各级政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。在这种情况下，实现基本公共服务均等化是缺乏基本条件的。
　　
　　1.加快改革和完善现行转移支付制度
　　
　　（1）提高一般性转移支付比例。一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的转移支付形式。国际上通行的做法是，将一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式，其占全部转移支付的比例在50％左右。2005年，我国一般性转移支付占全部转移支付比重按宽口径计算（将税收返还和原体制补助计入全部转移支付）只有9.8%，按窄口径计算（不将税收返还和原体制补助计入全部转移支付）占15.3%。一般性转移支付比重过低不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用，也限制了地方政府在地区性公共产品供给中的自主性。从逐步实现基本公共服务均等化的客观要求出发，应当分步提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式。
　　
　　（2）规范与清理专项转移支付。专项转移支付是由中央各部委按照“条条”管理转移到下级政府，带有指定用途，地方政府无权挪作他用。2005年，专项转移支付比重按上述宽口径计算占30.73%，按上述窄口径计算占48.07%,是我国转移支付的主要组成部分。由于专项转移支付项目繁杂而分散，在管理上面临许多矛盾和问题。地方政府“驻京办”、“跑部钱进”的现象都与此直接相关。从目前的情况看，专项转移支付的改革应当与中央部门的改革统筹规划。按照建立公共服务体制的要求，应当逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，强化政策规划、指导和监督职能。将各部委缩减下来的资金直接由中央财政转移给地方政府。这样，可以使一些不规范的专项转移支付转变为一般性转移支付。与此同时，对中央部委必须保留的专项转移支付，应使其规范化。
　　
　　（3）逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。1994年在启动分税制改革时，为调动积极性和减少阻力，中央以1993年地方政府财政收入规模为基数，以税收返还和原体制补助的形式把中央财政收入返还一定数额给地方政府。如果把税收返还和原体制补助计入全部转移支付，2005年，税收返还和原体制补助的比重为36.08%，超过专项转移支付的30.73%和财力性转移支付的33.19%（见图1）。
　　
　　图1：2005年中央财政转移支付结构图（%）
　　
　　税收返还和原体制补助的过高比例直接扩大了地方政府间财力上的差距，加剧了区域间经济发展差距和公共服务差距。为此，应当尽快制订时间表，统筹协调和安排，逐步降低税收返还和原体制补助的比例，直至最后取消。通过这样的结构调整，可以大大增加一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度适合基本公共服务均等化的总体要求。
　　
　　2. 以“基本公共服务均等化”为重点，着力调整中央财政支出结构
　　
　　（1）减少中央财政的经济建设支出比例，明显增加基本公共服务支出比例。当前，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。2004年中央财政经济建设支出仍占27.8%，处于财政功能性支出的第一位。社会文教费在整个财政支出中所占的比例，自1992年以来的12年间一直徘徊在26%～28%。随着经济的发展和国家财力的增长，应当使中央财政在义务教育、公共医疗和社会保障等方面的投入增长快于财政收入的增长速度。
　　
　　（2）增加中央财政对农村基本公共服务的投入力度。按照十六届六中全会精神，使国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大土地出让金用于农村的比重。在中央财政投入增长的同时，建议尽快推行构建农村公共服务体系的试点。根据我院在西北三省的调研，如果能够以现有的计生网络为主要平台，与农村综合改革相配套，整合农村公共资源，就可以因地制宜，在农村公共服务体系建设方面尽快取得突破。
　　
　　（3）增加中央财政对中西部基本公共服务的投入力度。应当尽快使中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务的过大差距。在中央加大转移支付的同时，可以考虑在中西部革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区进行试点，积极探索区域间实现基本公共服务均等化的有效途径。
　　
　　3.培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源
　　
　　（1）开征物业税，稳定地方政府税源。从国际经验看，物业税具有税基大、税源稳定、征收相对透明等优点，是良好的地方税种。随着我国经济发展和城市化进程的加快，目前我国房地产已经成为居民财富的重要组成部分，可以考虑把物业税作为地方主体税种，尽快试点开征。
　　
　　（2）改革资源税征收办法，提高地方政府财力。当前，我国的资源税大部分划为地方税种。随着资源价格的大幅度上涨，国家财政部、国家税务总局于2004、2005年分别提高了山西、内蒙古、青海等11个省市煤炭资源税的税额标准。但从总体上看，我国的矿产资源补偿费仍是从量计征，平均费率为1.18%，而很多国家为2%～8%。地方政府难以从资源价格上涨中分享收益的局面并未根本改观。因此，应当对资源税的征收方式进行改革，使资源税成为地方政府的重要税源。
　　
　　（3）将地方国有资本预算纳入财政预算，增加地方政府可支配财力。国有资本收益是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润、国有股股利、企业国有产权(股权)出售、拍卖、转让收益等。适应地方政府履行公共服务职能的要求，要把地方国有资本经营纳入同级财政预算，进一步完善国有资本收益的征收管理方式，使国有资本经营收益及时足额上缴同级国库。
　　
　　基本公共服务均等化
　　
　　与公共服务体制建设
　　
　　我院2006年中国改革调查问卷的数据显示，有70%的专家认为加快建立公共服务体制是落实科学发展观体制保障的重点，超过90%的专家支持把建立公共服务体制作为下一步改革的基本目标之一。
　　
　　从改革实践看，公共服务非均等化的根源在于体制机制不健全：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制。二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不会随着经济增长而同步增长。三是城乡二元分割的公共服务制度安排。
　　
　　1. 尽快建立中央、地方公共服务分工体制，并在此基础上实行中央对地方的严格问责制
　　
　　（1）严格划分中央与地方公共服务职责。1993年的分税制改革以来，我国中央地方关系基本上是按照现代市场经济的要求进行调整，在一定程度上忽视了公共服务供给的有效性。下一步的中央地方关系还应当按照构建社会主义公共服务体制的基本要求作进一步的调整。按照公共产品公益性涉及的范围，中央政府原则上应当主要负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给，以城乡和区域公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给，应当重点关注各自辖区内居民的实际需求，强化公共产品供给效率。
　　
　　（2）实行中央对地方的严格问责制度。首先是要建立起各级政府公共服务评价指标体系，“十一五”规划已经开始注重公共服务方面的指标，并将其作为配置财政、税收等公共资源的重要依据。下一步还应制订适合各级政府、同级政府不同部门的评价指标体系，并使其具有可操作性。在建立和完善评价指标体系的基础上，实行中央对地方严格的公共服务问责制。一方面应加强统计部门的垂直管理，减少各级政府对统计过程和结果的干预，尽快将基本公共服务指标细化并纳入统计范围；另一方面，要加强对地方公共服务的审计和监察。
　　
　　2.以基本公共服务均等化为重点建立公共财政体制。
　　
　　我国现行的财政框架设计主要是以经济上的分权为主，在大的格局上已经朝着有利于中央宏观调控上迈出了关键的一步。中央适当集中财力是必要的，也是符合市场经济的基本规律的。在这种情况下，不宜简单地强调过去计划经济时代的财权、事权对称。下一步要以提供基本公共服务为重点完善公共财政体制，关键的问题是尽快完善转移支付制度，使各级政府的财权与公共服务职责相对称、财力与公共服务的支出相对称。与此同时，把新增财政收入主要用于公共服务上，实现由经济建设型财政向公共财政的转型。
　　
　　3.建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度
　　
　　（1）增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。近两年的宏观调控表明，一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的问题并未完全改观。这些现象反映出的深层次原因在于现行干部政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要。“十一五”时期应当加快改革现行的干部制度，尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重。
　　
　　（2）把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。在政府履行公共服务职能的过程中，要防止和克服哗众取宠的形式主义、劳民伤财的“形象工程”。应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节，建立符合公众公共服务需求的表达机制，将公众满意度纳入干部政绩考核体系，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。
　　
　　（3）实现公共服务信息透明化。进一步推进政务公开，发展电子政务，在公众信息网上公布政府公共服务的职能、办事程序和办事指南，确保公众公共服务的知情权。实行领导干部述职制度；健全公共服务重大事项报告制度；推行质询制度和民主评议制度，充分发挥群众监督、媒体监督对促进政府改善公共服务职能的积极作用。