常州市委组织部

制度创新应成为“十一五”改革的主题词

发布日期：2007-02-12

　　转自人民网
　　
　　中国自25年前实施改革开放以来，就已进入了历史性的“转轨”时期。中国的“转轨”时期，集中了三种“转轨”几乎同时进行，这三种“转轨”就是：经济体制上从社会主义计划经济向社会主义市场经济“转轨”，经济结构上从“二元经济”向现代新工业经济体“转轨”，增长方式上从粗放型向集约型转变。
　　
　　世界经济历史表明，当代发达国家的工业化的完成以及增长方式的转变，市场经济的确立及成熟，经历了二三百年的历程，而在中国，这三种“转轨”都要在短短20年~30年内完成，其间各种矛盾的交叉性及复杂性，可想而知。 “十一五”规划时期，中国将面临一系列两难问题的挑战。例如，既要推进技术进步和产业升级，又要扩大社会就业；既要保持经济持续快速增长，又要加快社会建设和保护自然资源及环境；既要鼓励科技创新，提高效率，又要注重公平，缩小贫富、城乡及地区之间收入差距，等等。为了迎接这些挑战，必须坚持改革开放，在科学发展观指导下，坚定不移地推进制度创新和科技创新，把创新作为经济社会发展战略的重点。
　　
　　（一）
　　
　　科技的进步及科技创新要转化为生产力，需要有相应的制度安排为之辅路和支撑。只有建立充满活力的新体制，才能实现科技进步，才能真正做到自主创新，才能最终建成创新型国家。特别是像中国这样处在转轨过程中的国家，更须加大改革力度，推进社会主义市场经济的建设，让竞争机制日益发挥作用，为科技创新开阔道路。
　　
　　中国“十一五”规划纲要的公布，标志着中国的体制改革在“十一五”时期进入了一个关键时刻，或者说攻坚阶段。这一《纲要》明确指出，这个时期的体制改革“要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点”，还进一步指出要按“政企分开、政资分开”原则来推进政府职能转变。这个要以政企分开、政资分开为主内容推进的政府体制改革，目的是宏观上发挥市场机制、竞争机制在社会资源分配中的基础性作用，在微观上增强国有企业自主创新的激励机制和内在经济活力。
　　
　　（二）
　　
　　为什么“政企分开、政资分开”会成为“十一五”时期体制改革的中心内容呢？这是社会主国家一个特殊性问题。中国作为一个社会主义国家跟西方国家不同，政府不仅作为国家的政治实体给公众提供公共产品与公共服务，而且受国家委托作为一个经济实体，即拥有大批国有企业和自然资源；而西方国家的政府仅提供公共产品及公共服务，企业和资源均掌握地私人经济手中。中国政府一身兼有政治实体和经济实体的双重身份以及相应的双重职能，这种制度最适宜采取计划经济体制，不仅国有企业一统天下，而且用指令性计划取代一切企业经济行为，企业的微观经济活力完全被窒息，这里没有市场、没有竞争，也没有创新和效率。政府一身兼有双重身份及双重职能的制度，成为计划经济体制根源。
　　
　　中国走上改革开放轨道后要建立社会主义市场经济，即建立一个以公有制为主体的市场经济。为此，除了发展非公经济（即私人企业和个体企业）外，重要的任务即改革国有企业，其间一条根本途径，就是“政企分开”。所谓“政企分开”，决不是不要国营企业（一卖了之），而是把国企从政府的行政羁绊中挣脱出来，实行自主经营，在公有制基础上建立一个有经济活力的微观经济，使市场经济有史以来首次跟公有制结合起来。我们知道，无论是西方经济学抑或传统的马克思经济学来讲，二者尽管立论各异，却都信奉一个“信条”：公有制与市场经济决不相容。中国的国企改革和建立以公有制为主体的社会主义市场的实践，就是突破传统经济理论的这个传统“信条”，就是进行制度创新的伟大试验。
　　
　　　自1993年中央在关于建社会主义市场经济决议中提出“政企分开”原则以来，政府在“政企分开”方面做了巨大努力。一方面将原有行业的政府主管部门分别改为全国性行业总公司或大型国有控股公司，或改为全国性行业协会，后又建立国有资产管理委员会，充当国有工商企业（不包括金融）的资产所有者，解决多头管理、无人负责的“所有者缺位”问题；另一方面在大中型国有企业中间采取先行试点，逐步推广方法进行股份制改制，建立公司治理结构，目的之一是通过所有权与经营权分离推进“政企分开”。可是至今“政企不分”问题尚未能根本解决，我个人认为关键在于政府仍一身兼有双重身份和双重职能：一方面使得国有企业未能充分享有自主经营权，某些主要权力（如投资决策权、人事决策权等）仍掌握在政府手中，使国企尚难以建立健全的公司治理结构；另一方面各地方政府兼有政治实体和经济实体的身份与权力，在一定程度上形成诸侯经济、地方市场分割局面; 特别是当今政企或政经正要分而又难分难解之际，给权钱交易、行贿受贿留下空间。所以政府的双重身份及双重职能仍是政企不分、政经不分的根源所在，也是政府体制改革的焦点及难点所在。
　　
　　（三）
　　
　　正因为如此，所以“十一五”规划把解决“政企分开、政经分开”作为“十一五”时期所要全力解决的重点任务。但如何在坚持“以公有制为主体”的条件下实现“政企分开、政经分开”呢？这是旷古未有的创举，需要全国经济理论工作者和经济工作者群策群力，献计献策，既积极而又慎重地“摸着石头过河”。一句话，需要制度创新。
　　
　　首先，要分清、分开两类不同属性、不同职能的国有企业，它们应分别是体现目前政府的不同身份。
　　
　　一是提供公共产品和公共服务的国有企业，其生产与经营是为了给本地区营造一个良好的投资、经营与生活环境，满足公众的公共消费需求，其经营是非营利性、公益性甚至福利性。它们履行的是作为政治实体的政府的“公共服务”职能。其资金来自政府的财政预算。我曾把这类国企称为“财政账户项目类”国企。这类国企业自然归政府财政部门直接掌有，这里谈不上“政企分开”，这情况在西方发达国家也多见不鲜。
　　
　　二是拥有一批经营性或竞争性行业的国有企业，这应是社会主义市场经济的一个特征。它们是赢利性的，它们的生存与发展全靠自身的有效经营及竞争能力，自负盈亏，应有内在“成本—收益”原则的硬性约束。它们履行作为经济实体的政府职能。我曾把这类国企称之为“资本账户项目类”国企。这类国企一直还困累于“政企不分”，难于建立完善的公司治理结构（Corporate gover－nance）。“十一五”时期提出的“政企分开”，主要是针对这类国有企业而讲的。有一些经营性竞争性行业，是关系国民经济命脉的重要行业和关键行业（如航空、银行等），国有企业须居主导地位，也不应独占，不仅本身须投资主体多元化，还须接纳民企、外企进入，开展公平竞争；但这里的国企跟其它竞争性行业的国企不同，具有重大战略意义，不能因有人（民企、外企）出高价而退出。凡是竞争性领域的国有企业，都必须靠自身的经营能力和竞争力，都迫切要求挣脱“政企不分、政经不分”的羁绊。
　　
　　其次，如何实行“政企分开”。我在1989年的一篇主张用股份制改革国有企业的文章中，曾提出过三项选择。一是政府仍保持双重身份的情况下设立“隔火墙”，即建立一个由国有资产管理委员会———国有资产经营公司（或投资公司）———国有企业三层次管理、经营体系，以期通过股份制、金融中介机构在政企之间、国有资产所有者与企业经营者之间设置双层“隔火墙”，使政企分开、政经分开原则得到贯彻；二是政企彻底分开，即经营性竞争性国企脱离政府部门由人民权力机构（各级“人大”）授权专门机构（如国资委）来管理；三是由国有或国家控制的各种公共基金（如社会保障基金、保险基金、共同基金、残疾人基金、投资基金等），直接或者通过国有投资公司成为国有企业的主要投资者。美国学者曾把我的这套观点称之为“基金社会主义”（Fund Socialism）或“金融社会主义”（Financial Socialism）（见Robert Hsu著《Economic Theories in China》剑桥大学出版社1991年出版，第72页）。他之所以称为社会主义，就是认为这是一种公有制形式; 他之所以冠以“基金”或“金融”字样，无非认为我突出机构投资者在国有企业改革中的作用。
　　
　　以上仅是个人观点。但我认为，改革之深入，迫切需要制度创新。改革开放把中国推进一个“创新”的时代。
　　
　　(作者系中国改革开放论坛副理事长)