常州市委组织部

发达国家政府激励机制的经验及启示

发布日期：2007-03-13

　　转自人民网
　　
　　政府是资源配置的重要主体。合理的政府激励机制，有利于促进政府有效配置资源，有利于社会福利向最大化增进。尤其是美国、英国等发达国家，在国家建设与发展方面有鲜明的代表性。它们经过长期的实践，最终发展出现在比较完备的市场经济体系。在政府管理上，以美国为代表的大多数发达国家，明确政府定位，以效率为核心，实行一系列激励政府的措施，有效地促进了执政水平的提高，它们所取得的成就代表了世界政府管理先进水平，也是每一个发展中国家学习借鉴必要的选择。
　　
　　明确政府在资源配置中的框架定位
　　
　　明确政府在资源配置中的地位。发达国家一般都在宪法中明确规定政府和市场在资源配置中的关系：市场在资源配置中发挥着基础性和主导性作用，政府在资源配置中一般只发挥补充性和辅助性作用。发达国家政府的主要职能是从宏观的角度间接调控经济、社会发展，并针对社会公共需要和社会公共产品需求提供服务，以图促进社会发展。从这里可以看出，其政府职能的重心突出地表现在公共管理方面，特别是社会事务管理职能方面。明确的政府定位，是进行政府激励的框架基础。
　　
　　明确规定各级政府的事权、财权。发达国家遵循分工、互利、合作、规范的原则确定各级政府的关系，在宪法中明确规定中央地方各级政府的权力，特别赋予地方政府以较大的事权、财权。各级政府可以因地制宜、因时制宜地对各种事件具有一定的自由裁量权。尤其是实行联邦制的美国、德国等国，州及州以下政府的权限较大，使各级政府得到了权力赋予的激励。
　　
　　简化政府级次和同级政府部门结构。由于发达国家政府在资源配置中处于次要地位，因此它们的政府级次和机构设置一般比较精干，数量较少。大多数发达国家政府级次不超过四级，同级政府部门也按照简化、效能的原则合理设置。例如：美国只有联邦、州和地方三级政府，州和地方政府往往也总共只有几百名工作人员；英国和西班牙两国均没有设置首相办事机构。不多的政府级次和政府机构，从纵向和横向两个方面直接提高了政府工作效率，为激励政府提供了便利条件。
　　
　　形成政府工作人员的激励机制
　　
　　稳定并适当提高政府工作人员的薪酬水平。发达国家重视通过稳定并适当提高政府工作人员的薪酬水平，以既促进政府工作人员挖掘自身潜力，提升政府工作绩效，又反映政府工作人员的岗位职责，提高政府部门的自身吸引力和对私营部门的薪酬竞争力，从而避免优秀人才流向其它非政府部门。对于政府工作人员的报酬和提薪办法，大多数发达国家通过设立薪酬法做出了具体规定，如英、美、法、日等国皆有相关法律出台。
　　
　　政府部门的薪酬水平与部门外其它行业，尤其与私营企业中从事相似工作、相近职位、同等年龄、同等学历人员的工资水平进行比较，以稍高于从事社会中类似工作、类似职位的社会平均水平，来调整政府工作人员的工资水平。
　　
　　建立考核基础上的政府工作人员选拔、任用、晋升机制。发达国家重视建立考核基础上的政府工作人员选拔、任用、晋升机制，以既有效排除政治因素和裙带关系的影响，确保政府工作人员的素质和能力，又鼓励政府工作人员去努力工作、积累经验、增长才干，从而更好地为政府服务，还可通过增加在政府述职的潜在后续收益来增进政府工作人员队伍的稳定和团结。在政府工作人员晋升机制方面，实行公开考核的、结合任职年限的定期升级制度。塑造政府理念
　　
　　提高行政效率。在美国的总统行政管理委员会于1937年公布的报告中，效率被视为开启政府所有困境的万能钥匙，效率从此成为行政价值中的头号原则。效率原则一般要求政府由专家管理，通过良好的组织设计、制度安排来管理财政使政府在成本方面支出减少。20世纪90年代以后，美国提出了要建立企业家型政府的口号。企业家型政府的改革认为，政府应该具有企业家精神和竞争力，使用可测量的结果来判断其绩效。企业家型政府更为明确地突出了效率在行政价值中的首要位置。
　　
　　提高公共责任意识。从民主公民权、社区与公民社会的模型、公共物品的理论精神出发，发达国家强调政府是全体公民的代表，只有负责任的政府才能在改革中承担起革故鼎新的重任，才能正确发挥国家的宏观调控作用，才能取得较好的政府绩效。在风靡全球的“政府再造”运动中，一个突出的方面就是强调提高政府的公共责任意识。
　　
　　提高公共服务质量。发达国家强调提高公共服务质量也是政府职能的必然要求。20世纪初，美国那些主张系统的政府改革的人就提出并试图建立真正服务公民的政府，其他发达国家也都在国家建设过程中一直努力贯彻公共服务的理念。
　　
　　完善政府绩效评价体系
　　
　　成立专门机构。美国政府绩效评价的理论研究与实践走在当今世界其他发达国家的前面。20世纪以来，美国成立了许多关于专门机构，以研究、实施、监督政府绩效评价。1980年英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长信息系统”，它集目标管理、绩效评价为一体，旨在向部长提供全面的规范化的信息。除了美国和英国外，荷兰、澳大利亚、法国、德国等其他发达国家都将绩效评价作为政府改革的一个重要组成部分，都建立了自己的负责政府绩效评价专门机构，以此提高政府效率和服务质量。
　　
　　另外，在20世纪80年代以后，非政府机构开始介入政府绩效评价。例如，美国的政府会计标准委员会是一个非政府机构，20世纪80年代后期，该委员会开始发布针对州与地方政府绩效报告的分析结果。这对美国州与地方政府测量绩效产生了广泛的影响。
　　
　　完善操作方法。发达国家以科学管理为目标，不断完善政府绩效评价的操作方法。起源于20世纪初法国衡量水利工程绩效的“成本——效益分析法”经过不断完善，已在发达国家政府投资等领域的绩效评价方面发挥了重要作用。2004年，美国将绩效与预算决策正式统一起来，引入了项目评价体系，以客观、透明地评价政府项目。德法等国也已经建立了科学完整的目标体系，对政策绩效进行评价。
　　
　　提高具体针对性。布什总统上任后，在2001年8月宣布了一项改革政府管理制度和提高联邦项目绩效的议案，包括5项政府动议和9项特定项目动议。其中，5项政府动议分别针对人力资本战略管理、竞争机制、提高财务业绩、扩大电子政务、预算与绩效一体化。
　　
　　发达国家激励政府经验的启示
　　
　　激励政府要讲求工具性。对政府的激励和约束，要通过政府定位和政府工作人员来进行。对政府工作人员，采用法律为保障、竞争为原则的薪酬制度，考核为基础、效率为导向的选拔、任用、晋升机制等。从国际经验看，目前激励政府机制建设较好的国家也多是从“萝卜和大棒”的结合，监督和奖励方式的协同上着手制定激励方案。
　　
　　激励政府要讲求人本性。对政府工作人员的激励，要强调其利益相对独立性，要强调物质与精神激励的共同作用，要强调对其个性加以积极引导，在组织目标实现过程中实现个人目标，要强调满足其内在需求的自下而上激励的重要性。激励政府要运用多种激励手段，如管理激励、经济激励、目标激励、思想教育激励、自我激励等所形成的“软”性激励，从人们自我激励着手，要实用。
　　
　　激励政府要讲求效能性。传统的以经济和效率为侧重点的政府绩效评估，追求投入产出比的最大化，忽视了政府服务的质量和效益。激励政府关注的焦点要逐渐转向政府服务的能力、效益和“顾客满意”，把质量提到重要地位。在绩效评估指标的确立和分析方法的选择上，要逐步实现由定性转向定性与定量相结合，采取科学与数学分析方法等。
　　
　　激励政府要讲求持续性。持续意味着动态的稳定。激励政府措施的不断改革，既是完善原有激励制度的积极过程，同时也是洗涤现有行政文化中消极方面的过程。必须不断健全激励政府的机制，使其在科学、规范、严谨的轨道上运行，使其与市场经济体制和民主政治体制相适应。例如，对政府工作人员的激励，要形成以市场为导向，以经济激励为基点，政治激励为特色，并辅之以道德激励和法律约束机制的多元化、制度化激励机制。
　　
　　激励政府要讲求责任性。不管政府在资源配置中的地位和方式如何，政府都要勇于承担其促进建设与发展而为国民服务的责任。只有负责任的政府才能在改革中承担起革故鼎新的重任，才能取得较好的政府绩效。在某一时期的美国以及新加坡等国政府的实践都证明了这一点。
　　
　　我国正处在建设和完善社会主义市场经济体制的关键时期，各种社会矛盾总会不断出现。如何激励政府，如何取得良好的政府绩效，进一步促进和谐社会的建设，是摆在我们面前的重大课题。“他山之石，可以攻玉”。学习借鉴发达国家治理政府的有特色的具体经验措施，结合中国的具体国情，探索一条适合中国实际的激励政府的合理途径，是我们应有的选择，也必将对提高政府绩效产生重大而深远的影响。
　　
　　作者单位:中央民族大学管理学院