常州市委组织部

改善公共治理结构与行政管理体制改革

发布日期：2007-03-15

　　转自人民网
　　
　　政府职能的越位和缺位与现行的公共治理结构直接相关。近年来，无论从宏观经济调控，还是从市场监管中暴露出来的矛盾和问题看，公共治理结构的问题已经到了非解决不可的地步。
　　
　　面对政府自身建设的突出矛盾和问题，改善公共治理结构已成为行政管理体制改革的重大任务
　　
　　当前，无论是经济增长方式的转变，还是社会利益关系的变化，都对改善公共治理结构提出了要求。政府自身建设的现状，使改善公共治理结构越来越具迫切性。
　　
　　（1）行政效率低下的问题比较突出。我国在经济体制转轨的关键时期，行政管理体制改革的滞后是一个基本现实。行政效率低下同市场经济的发育程度、同政府的治理结构是密切相关的。就是说，市场经济的发育程度比较高，公共治理结构比较合理，必然会明显提高行政效率。根据世行2006年对120个城市12，400个企业的最新调查显示，在杭州，企业一年中只需花8天时间与政府部门打交道，在上海需要60天，在西部部分城市则需要90天。这份报告，为我们研究行政效率问题提供了案例。
　　
　　（2）行政成本过快增长。改革开放28年来，伴随着经济的持续快速增长，行政费用上涨的速度是相当快的。行政成本问题已引起社会各方面的关注。
　　
　　（3）机制性腐败问题有所增加。近些年，利益部门化的问题具有一定的普遍性，并且成为制约和影响政府行为的重要因素之一。2006年9月国家审计署公布的2005年度预算执行统计报告中，42个中央部门挪用、挤占财政资金、私设小金库、违规申报投资、虚报、冒领等问题相当严重。
　　
　　改善公共治理结构对行政管理体制改革的现实需求
　　
　　（1）按照决策与执行分开的要求，尽快实行大部制。当前，中央部委集决策权与执行权于一身的现象比较普遍，不仅降低了政府行政效率，还强化了部门利益，并成为产生机制性腐败的因素之一。
　　
　　推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而在于建立决策、执行分开的行政管理体制，确保决策科学、执行有力、监督有效。国务院所属机构可考虑进一步整合，拓宽主要部委的职能，逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。
　　
　　但是，实行“大部制”，要从我国的基本国情出发。例如，在未来5年～10年，我国不宜实行“大卫生”体制。这是因为，卫生部门面对的形势和任务都相当复杂、艰巨。如何建立全国覆盖城乡的公共医疗体系，如何合理配置国有医疗资源，如何形成良好的医疗市场环境，这些都对卫生部门提出了新的要求。从这样的现实需求出发，某些部门不但不应削弱，而且还要加强。
　　
　　（2）建立有效的政府监督体制。我国的行政监督主体不仅有行政机构自身,还有党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多，机构多，渠道多，但监督力量过于分散，监督的协调性、配套性比较差。
　　
　　建议在政府行政体制框架内，将监督机构与执行机构、决策机构分开，强化监督机构的权威性。要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。着眼于建立政府履行层级监督责任和自我纠错机制，进一步完善行政复议制度。
　　
　　完善行政外部监督体制。推行政务公开，充分发挥人大、政协、司法机关和新闻舆论的监督作用，认真接受群众监督。为强化人大的监督作用，建议将国家审计部门设在全国人大。
　　
　　（3）规范各级政府的经济职能与社会职能，加强行政系统的统一性。1980年8月18日，邓小平同志在政治局扩大会议上指出，“要建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。当前，实现这一目标的要求与改革开放初期有所不同。改革开放初期，政府工作系统的基本任务是强化经济建设职能。当前的问题是，科学发展观已经成为改革发展的总体指导方针，但从整个行政系统内部情况看，各级政府的主要任务仍是履行经济职能，而履行社会职能的权力相对分散，也相对薄弱。因此，应进一步规范和理顺政府的经济职能和社会职能，以强化行政系统自上而下的一致性。
　　
　　（4）严格规范行政立法程序。据统计，20年来全国人大通过的法律有75%～85%是由国务院各部门提出来的。此外，行政部门还出台了大量的行政法规和部门规章，具有类似于法律的约束力。在行政立法程序尚不规范的情况下，行政立法很难摆脱部门利益、行业利益的局限，也给改革攻坚造成了很大的难度。
　　
　　因此，严格限定行政立法的范围。严格限定授权行政部门的立法起草范围，限制行政部门订立行政法规和部门规章的范围，从总体上控制行政立法的规模，并建立规范的行政立法程序。建议全国人大制定程序法，规范行政立法的程序。同时，应建立行政法规和部门规章的审查机制。应尽快建立审查和撤消机制，废除那些不适当体现部门和行业利益的法律法规。
　　
　　改善公共治理结构涉及利益关系的深刻调整，需要进行改革的总体设计和统筹协调
　　
　　当前，部门利益、区域利益、行业利益已呈现逐步强化的趋势，并且部门利益在一定程度上影响了部门的行政行为，这已经成为我国在改善公共治理结构中迫切需要解决的问题。就是说，利益关系调整，已成为影响行政管理体制改革实际进程的关键性因素。
　　
　　为此，在形成行政管理体制改革总体方案的同时，应建立高层次的改革设计和协调机构，推进行政管理体制改革的实质性突破。为此，建议在中央层面规范各类议事机构和协调机构，建立利益超脱的改革协调机构，从全局的角度规划和协调改革。