常州市委组织部

基层组织新格局与民主发展

发布日期：2007-04-28

　　转自人民网
　　
　　为什么要发展基层民主？可以找到若干种理由，也有丰富的理论资源。但是，如果我们仔细观察中国基层社会的变化，特别是观察基层组织体系正在出现的崭新格局，就会发现，基层民主其实是这种组织体系深刻演变的现实要求。
　　
　　改革以前的中国社会，所有组织都是党直接建立或者直接领导的。这些组织的权力都来自党的授权。那时候，虽然也有很多各类组织，但是在这个组织体系中，权力中心只有一个，所有组织都围绕这个“中心”运转，这个中心就是党组织。现在情况已经大变，形形色色的组织数量日益增多。特别重要的是，这些组织的利益基础和权力来源是多元的。组织的行动，过去那种直接由党政组织呼来唤去的工作方式不再灵验。在这种情况下，党如何领导，不同组织之间如何互动，就需要依据一定的规则。这种新的组织体系，需要法制化的规制方式。民主就是实现这种规制的基本选择。
　　
　　中国基层民主的发展得益于改革开放所带来的社会变迁和组织格局的变化。农村家庭经营制度冲破了一元化的公社管理体制，以家庭为单位的农民利益自主性越来越强，传统管理体制难以为继，新的管理体制和制度安排应运而生；城市方面由于单位制度不断衰退，单位作为社会组织的功能发生变化，原有的城市管理体制无法应对新情况，社区在城市管理中的重要性日益上升。在这样的背景下，包括村民自治在内的局部基层民主经验被国家认可，逐步加以规范和推广，相关的制度规范也进入了国家法律体系的范畴。但是，尽管基层民主制度的出现是对传统体制问题的回应，但也带来了新的问题：一方面，传统的管理体制与新的权力格局之间的冲突难以协调，一元化管理体制与基层民主自治要求之间的紧张广泛存在；另一方面，基层民主制度也需要面对新的社会变迁，通过制度创新来协调各种社会力量和组织的利益关系。社会利益结构变迁将不断对基层民主提出新要求，并考验和推进基层民主的制度适应性。
　　
　　在农村，党支部与村委会之间关系不顺、相互对立或者互不配合的现象比较突出。农村党支部和村委会的关系不协调，被认为是影响村民自治的“第一问题”。在制度化的直接选举之前，村主任的职位安排主要由基层党组织决定，村庄管理基本上是支部书记主导，而村主任是配合协助工作的。虽然两者之间也有矛盾，但更多属于个人问题。1998年《村民委员会组织法》正式施行后，党组织与自治组织的矛盾成为结构性的问题。这种结构性矛盾表现为党支部书记和村委会主任在村庄管理方面的纷争，如在土地管理、集体资产管理、财务审批等权力方面发生争执，在会计、保管、电工等工作人员安排上发生争执。有些村委会主任认为，他是全体村民选举的，最有资格代表全体村民，村委会应该依照“村组法”管理村务；而有些党支部书记认为，党组织是领导核心，村务管理的权力应该属于党支部。两委冲突已成为农村基层矛盾的生长点，越是选举动员充分的地方，这样的冲突越多。它既影响到村民之间的关系，也影响村庄公共事务管理的正常进行。自以为权利受侵害的支部书记和村主任都有人上访，有的地方出现几十个村的村主任集体上访或者提出辞职。
　　
　　现在，基层解决“两委”矛盾的主要方法是实行“一肩挑”，即支部书记和村委会主任由同一个人担任，村级党组织与村委会两委成员合一。具体途径是让党支部书记通过村委会选举成为村主任，或者将不是党员的村主任发展为党员并担任村书记。目前，全国大约百分之六七十的村庄是一肩挑。从基层反映来看，一肩挑确实化解了主要干部间的个人矛盾，村庄管理效率提高，干部数量减少。但是，也出现了新问题。一是权力过于集中，监督难度增加，有的地方出现比较严重的滥用权力和腐败；二是村级组织与乡镇之间的不协调开始突现。有的村主要干部“一肩挑”以后，特别是那些先当选村主任而后担任支部书记的干部，在乡镇领导人看来“越来越不听话”。一些地方探索实行村党支部主导的“两委共治”，由党支部书记主持“两委联席会议”决策，基本上坚持了村支部直接领导村庄事务的传统。问题在于，虽然上级可以明确规定支部书记主导两委工作，但是，那些以村民直接选举为权力基础的村委会干部，依然在直接间接地抵制。有的乡镇领导人为了减少“两委”矛盾，有意不把两个班子都配齐，只单独保留村委会或党支部，甚至村里没有班子，仅由指派的个别工作人员负责村庄事务。不论怎样，有了村庄直接选举以后，这种直接选举产生的组织及其权力，客观上已经不可避免地开始挑战党组织的权力和上级政府的权力。在这种情况下，过去的党政组织“直接指挥”、“领导一切”的社会基础不复存在。这样，虽然党政组织仍然需要坚持领导，但是，领导方式必须改进和转变。　
　　
　　在城市和企业，组织体系的变化所带给党政组织的挑战也是同样的。
　　
　　在城市，新的业主委员会给居委会的工作带来了冲击，居委会和业委会关系不顺的现象比较普遍，在新建社区和物业发达的高档社区表现尤为突出。小区居民作为房屋等财产的所有者，他们组织的业委会在管理和服务上的自主性日益强化。随着新物业管理制度推行，城市社区普遍同时设有居民委员会和业主委员会。业委会的工作涉及到小区的公共环境、治安等服务和管理职能，与居民的切身利益和日常生活直接相关，因而居民的自主参与热情较高。对于居委会开展的人口管理、计划生育、精神文明、综合治理等社会事务性工作，一些业委会认为不属自己职责范围，不给予配合或配合不力，导致居委会在一些社区无法正常开展工作。居委会与物业管理公司各自为政，互不买账。业委会往往是业主的代表。一些居委会成员对业委会的性质认识不清，把“指导和监督”理解成“领导”。在社区工作中，常常以领导自居，对业委会提出这样或那样的要求，导致业委会和居委会矛盾加深。在部分新建社区，居委会不能及时建立。业委会对于成立居委会不予配合，不提供相应条件，法律规定的居民公益性服务设施和居委会工作用房得不到落实，使居委会缺乏必要的工作场所和工作条件。
　　
　　在企业，职工代表大会和管理层呈现错综复杂的关系。随着企业管理体制改革的深化，原有的职工代表会议及工会等组织机构在企业管理中的作用也在发生变化。新的公司治理结构中，董事会、监事会和股东大会以及管理者的力量被强化，职工参与管理的机会和权利没有制度保障。一些国有企业改制方案和涉及职工切身利益的事项没有经过职代会民主讨论，结果导致职工权益和国有资产得不到保障，引发群体性事件，影响到企业和社会稳定。许多国有企业改制以后不再实行职代会制度，非公有制企业虽然在建立职代会方面取得了突破，但整体上建制率仍然很低。一些地方的党政领导担心强调职工的民主管理会影响投资环境，这也使得非公有制企业推行职代会制度成为难点。
　　
　　现在看来，基层组织之间的关系不协调，是基层民主自治制度实行以来，权力基础发生重大结构性变化的表现。在基层组织体系中，农村村民委员会的自主性越来越强，城市业主委员会的自主性也越来越强，企业中自发的工人组织、社会上的各类非政府组织，则天生就有自主性。在经济社会发展过程中，还有新的组织在不断出现。不同类型的组织，各有利益基础和权力基础，各有问责方向，行为上的自主性越来越强。在这种情况下，基层党组织如何发挥核心领导作用、基层民主的组织机构如何开展工作，面临新的挑战。组织之间的矛盾虽然往往表现在负责人之间，但根源在于新的基层政治结构形成中权力和利益背景的不同。协调这些组织的关系，不能主要依靠人事调整或者相互兼职，也不能依靠行政命令来统一指挥，甚至包揽代替，需要探索构建新的制度平台，使这些组织在权责明晰、协商对话的基础上，各安其位，各尽其责。
　　
　　在新的历史条件下，当然要坚持党组织的核心领导地位。但是，这种领导地位不应当体现在党组织直接指挥这些组织，事实上现在也没有办法直接去指挥这些组织。所以，用民主来处理这些组织之间的关系，成为一种必然选择。在这个过程中，党组织的作用首先表现为制定民主规则，将民主规则法制化，监督民主规则的执行。基层党组织领导核心地位应该体现在，既要把握方向、总揽全局，又要尊重自治组织和其他社会组织的权利，充分发挥这些组织的作用。这是时代发展对于党在基层落实民主执政的要求，也是变迁中的基层组织体系对完善基层民主的要求。
　　
　　（作者单位：国务院发展研究中心）