常州市委组织部

在共建中共享在共享中共建

发布日期：2007-05-17

　　转自＜求是＞杂志
　　
　　胡锦涛同志在今年3月7日看望工会、共青团、青联、妇联的全国政协委员并参加联组讨论时发表的重要讲话中，强调指出：共建共享是构建和谐社会的必由之路，要把共同建设、共同享有和谐社会贯穿于和谐社会建设的全过程，真正做到在共建中共享、在共享中共建。这个重要讲话不仅清楚地说明了共建与共享的良性互动关系（共建为了共享，共享需要共建），还明确表达了共建共享的一系列根本观点：共建共享的主体是广大人民群众；共建共享的根本是造福全体人民，实现他们的根本利益；共建共享的切入点是解决民生难题，完善公共服务。
　　
　　从现阶段的实际情况看，我国经济社会发展不平衡的实质仍是社会事业的发展滞后于经济发展，社会事业的发展不能满足人民群众的需要。所以，着力促进社会发展和解决民生问题，是推进我国经济社会协调发展的重要一环。要真正化解社会事业发展滞后于经济发展，社会事业的发展不能满足人民群众需要引起的种种社会矛盾，从社会学的视角看，应该通过制度创新逐步建立四个体系，这就是：第一，逐步建成能够适应促进社会发展和解决民生问题的服务型政府体系。第二，逐步形成惠及全民的、能够提供基本公共产品的基本公共服务体系。第三，逐步建立能够广泛容纳社会成员的现代职业体系。第四，逐步重建能够推动社会整合的社会信任体系。这些有关民生大事的体系建成了，共建共享和谐社会也就有了重要的制度保障。
　　
　　逐步建成能够适应促进社会发展和解决民生问题的服务型政府体系
　　
　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确要求建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，正是为了从一个最重要的方面落实促进社会发展和解决民生问题，这是因为各级政府拥有人民赋予的权力，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在促进社会发展和解决民生问题进程中承担主导责任。反过来说，促进社会发展和解决民生问题的实践，又推动政府向服务型政府转变，强化自己的社会管理和公共服务职能。
　　
　　为了推进上述促进社会发展和解决民生问题与建设服务型政府两者之间的良性互动，《决定》明确提出，要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。当前，我国城乡之间、地区之间经济社会发展不协调，公共产品和公共服务差距大，必须扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，更加注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，向困难群体倾斜，保障这些地方和群众的基本公共服务需求。这样做，不仅是各级政府义不容辞的职责，也是促进经济社会协调发展、缓解社会矛盾、维护社会公平所必需的，更是各级政府转变职能、建设服务型政府的必经之路。
　　
　　由于长期受传统观念的影响，一些政府工作人员往往更多地从行使权力的角度来看待施政问题，存在重权力轻责任、重管理轻服务现象。发展社会事业和解决民生问题的实践，能够强化政府的服务意识和责任意识，推动政府从偏重行政控制向科学化的公共治理转变，这是大势所趋。
　　
　　服务性，是服务型政府的基本规定。作为服务的主体，政府要通过制定规则和实施监督，为经济社会发展创造良好的制度环境，为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务，自觉地为人民服务，为执行国家意志服务，为市场主体服务，为社会发展服务。公民、国家、经济社会的需要是多方面的，因而服务型政府，应该是也必须是一个内部各部分目标一致、相互协调、运转灵活、解决问题高效的体系。
　　
　　当然，要真正促进社会发展和解决民生问题，只靠政府组织的力量是不够的，还要发挥市场组织和社会组织的作用。以企业为主体的市场组织，要有社会责任感，财富取之社会，回报社会。以公益性民间组织为主体的社会团体，在弥补市场失灵、政府失灵以及减少社会管理成本、培育社会共识等方面起着自己独特的作用。后两类组织在发展社会事业和解决民生问题中，都能发挥各自的作用。
　　
　　逐步形成惠及全民的、能够提供基本公共产品的基本公共服务体系
　　
　　党的十六届六中全会确定了构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，其中包括基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高，明确提出了逐步形成惠及全民的、能够提供基本公共产品的基本公共服务体系的要求。
　　
　　基本公共服务体系的建立，主要涉及“发展成果由人民共享”的公共服务的制度安排问题。
　　
　　当前，包括教育医疗、收入分配、就业和社保、食品卫生与公共安全、环境保护在内的公共产品增长迟缓，分配不公已成为我国社会的突出矛盾。而在公共管理和提供公共服务的制度安排上，还存在不少急需解决和改进的问题。例如，公共服务供给中没有形成制度的分工和问责制，公共服务指标的“软化”相当明显；没有形成公共服务可持续的财政支持体制，财政功能性支出中比例最大的，仍然是经济建设支出；城乡二元分割的公共服务制度安排，拉大了城乡差距；尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。可以说，目前我国在公共服务领域出现的问题，主要根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长。近年来财政支出增长速度很快，基本保持在每年15％左右，但科教文卫等公共服务方面的支出占财政总支出的比例，从1992年至2005年却基本没有增长。
　　
　　基本公共服务体系所提供的公共产品，首先要解决的是由谁来提供的问题，要以政府为主，动员社会力量广泛参与，这就是扩大政府的公共服务职能，尽快建立公共服务体制，并开发多种社会渠道，提供有效的公共产品和公共服务。其次，还有一个如何提供的问题。除了政府直接提供之外，还要通过多种间接提供的方式，其中政府通过买服务的形式来提供公共产品，是行之有效的，既能节省管理成本，又能扶持、推动社会组织的健康成长。
　　
　　这里还要强调一下公共服务体系与社会安全的关系。一个社会的安全需要涉及到两个基本方面：一是整体社会和国家的安全需要，二是个人在日常生活中的安全需要。过去我们主要侧重于强调社会和国家的安全，忽视了个人生活中的安全。实际上，后者是每一个社会成员更经常、更普遍面对的问题。从我国目前情况来看，“现实困境”和“未来威胁”是个人安全问题的两种实际成因。
　　
　　“现实困境”是个人生活中已经遇到的实际困难或问题，如贫困、失业、失房、失地，党群、干群、劳资关系的不协调或紧张，社会不公平、社会治安不力等，这些都严重地影响了社会成员的安全感。当前，“现实困境”在很大程度上主要集中在收入分配和财富占有问题上。
　　
　　“未来恐惧”是指可能对个人生活造成的威胁，因为风险本身就是一个超前性、非事实性概念，是未来可能发生的对人类安全的威胁。目前我国社会处在剧烈变革时期，各种不稳定性和不确定性因素容易被激发，社会成员对风险的潜在威胁也很敏感。譬如，公共突发事件（公共卫生事件、生产事故、食品安全事故、水污染等）造成的恐慌，资源短缺（“电荒”、“煤荒”、“油荒”、“水荒”等）引发的各种紧张现象，公共物品（如教育、银行、通讯、交通、医疗等）的涨价，个人生活中可能发生的非预期性事件（如失业、意外伤害、疾病、残疾），以及个人退休后的生活质量和养老负担等，这些潜在威胁都有可能降低安全指数，导致社会成员的“预期性焦虑”心态。
　　
　　惠及全民的、能够提供基本公共产品的基本公共服务体系的形成，无疑能够在很大程度上降低和减缓“现实困境”和“未来恐惧”的双重压力，形成一种社会安全的屏障。
　　
　　逐步建立能够广泛容纳社会成员的现代职业体系
　　
　　现在，如何把建设新农村、建设和谐社区与建设能够广泛容纳社会成员的现代职业体系结合起来，是一个很大的课题，有很多等待我们去创造的机会。
　　
　　我国人口大部分是农业人口，中国农民总体上说还是游离在现代职业体系之外的社会群体，现在的农业总体上说也还不是产业，而是生计农业。所以，创造一些适合的产业，特别是发展第三产业，来容纳这些人口，是一个主要的途径。构建现代职业体系，使至今尚游离在现代职业体系之外的农民逐步进入现代职业体系，是解决农民问题的根本途径。
　　
　　在社会主义新农村建设中，如何把农民这样的社会群体逐步纳入到现代职业体系中，武汉市的做法具有创造性，也给人留下了深刻印象。他们把郊区一些围垦区改造成为农家乐基地。围垦区绝大多数是安徽来的移民。政府要求把原来的房子改成“徽式”的，具体政策是政府出资40%，农民出资60%。经过改造，外观美丽了，内部干净了，这样才能吸引城市的游客。政府还负责公共设施的投入，而且指导他们改变土地使用的办法。例如把一亩地分成十份，城里人可以包养一份、两份。有几种消费的办法：你可以周末到这里吃新鲜的、无污染、无农药的菜，也可以让农民送到城里你家里，这两者都可选择。这样，农民由小农业转向了现代服务业，这就是实实在在地创造现代职业体系，就是实实在在地进行创新。
　　
　　社会工作，是现代职业体系中的一个重要职业。对社会工作这一现代职业体系的重要职业，过去我们认识不够，现在人们越来越认识到它的重要性，特别是党的十六届六中全会提出要建立宏大的社会工作者队伍之后，培养社会工作者队伍进入了全国规模的实质性的推进阶段。
　　
　　社会工作者也有广义和狭义的区分。狭义的社会工作者就是从事专门的社会服务工作的专业技术人员，也就是人事部、民政部联合颁发的《社会工作者职业水平评价暂行规定》所指出的，在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、卫生服务、青少年服务、司法矫治等社会服务机构中，从事专门的社会服务工作的专业技术人员。而广义的社会工作者是指遵循助人自助的价值理念，运用个案、小组、社区、行政等专业方法，以帮助机构和他人发挥自身潜能，协调社会关系，解决和预防社会问题，促进社会公正为职业的专业工作者。社会工作者队伍的壮大，肯定要有一个数量扩大、质量提高的过程。在强化大学培养不同层次专业化、职业化的社会工作者这个主渠道之外，现有的广义上的非专业化和非职业化的社会工作者，也要通过不同渠道、采用多种形式加以培养、提高。
　　
　　这方面，基层政府也有很多探索与创造。例如，深圳南山区几年前就开始这样做了，现在也已经比较系统地总结出建立四支队伍的经验。他们所说的四支队伍，第一支是与加强基层党组织建设相关的党务骨干队伍，包括社区党务干部建设、“三员队伍”（党建工作指导员、党建工作专职组织员、党建工作联系员）建设，“两新”组织（新经济组织、新社会组织）党务干部建设。第二支是与推进“五大战略”（即升级、优化、替代、置换、储备）相联系的高素质的社区社会工作队伍。第三支是综合事务协管员队伍。第四支是一支富有爱心的志愿者队伍。这里面确实有很多自主创新的地方，比如对下岗人员中党员的重新聘用。他们举办专场招聘会，通过面试、笔试、综合考试公开选拔了10位下岗人员中的党员，既扩充了党组织的力量，又为他们提供了就业机会。
　　
　　现在全国每年都评地方政府创新奖。在社会矛盾的多发期和不和谐因素的活跃期，地方政府可以创新的地方很多。只要敢于实践、大胆探索，可以创造出许多新鲜的经验。现在许多事情没有现成的模式可以遵循，需要有创新的精神。
　　
　　逐步重建能够推动社会整合的社会信任体系
　　
　　社会结构的转型、体制和制度的变迁、群体和组织的解体和重组，使得传统意义上的社会信任遇到很大的挑战。譬如，由于现在人们的职业岗位在很多情形下是流动性、临时性的，社会关系的稳定性大大降低，社会成员相互之间忠诚和承诺的效力受到了削弱。在我国社会转型加速推进中，我们的决策、政策、管理和治理难以避免地会出现一些失误，也会对以往建立起来的社会信任产生某种动摇。总的看来，社会信任在状态上不稳定化了，在时效上短期化了，在价值取向上实用化了，人民群众对政府的信任越来越取决于政府提供的服务对于他们的需求的满足度和满意度。然而，我们对社会信任的这种总体发展趋势一直缺乏足够的认识，这种现状迫切要求我们把重建社会信任作为一项重要的任务，在观念、体制、制度上充分适应社会生活的这些新变化。
　　
　　社会信任关系到一个政权的尊严性、权威性、合法性，是社会政治体制的法理基础，是需要通过较长的时间，以诚意、耐心和毅力在人民大众的心理上、感情上培育起来的“软结构”，因而它的获得很难，失去却很容易，失而复得可以说是难上加难。目前，应当从社会的两个层面上同时入手来改变社会信任方面出现的不利局面：
　　
　　一个是在制度层面，实行“社会信任的制度化”，这主要是针对我们的党政机关、司法执法机关、公共机构及其干部中自身存在的问题。社会学研究表明，腐败高发期是与社会快速转型期相联系的，我们正处在这样的发展时期。目前出现的形形色色的官僚主义、执法不公、行政不当、为政不廉、假公济私、欺压群众、奢侈浪费等不良作风和腐败现象，这类损害老百姓利益的现象加重了干群矛盾，结果是严重影响了公众对政府的信任，腐蚀了国家政权的基础。所以，制度层面上重建社会信任是非常重要的。
　　
　　另一个是日常生活层面，实行“社会信任的基础化”，即在大众中广泛地进行社会信任的教育，促进人与人之间的相互信赖，使公民普遍认识到诚信是自己的基本责任，也是应当履行的个人义务。目前，社会信任的国民基础也受到了严重腐蚀，如考试舞弊、商业贿赂、人情关系的特殊对待等等，都表明了这一点。这也说明，增进社会信任不仅是政府的责任，每一个社会成员也要承担起自己的责任。通过个人生活建立起来的日常信任是社会信任最深厚的土壤，能够为“社会信任的制度化”提供有力支撑，从而消除公共政策、社会管理和治理过程的障碍，提高执政效能，使社会生活中出现的矛盾、冲突得到缓解和消除。
　　
　　“制度的信任”与“生活的信任”是相互联系和增进的，目前最为重要的是建立“制度的信任”。现在我们一些干部觉得治理社会比过去难多了，最主要的原因是老百姓对你缺乏信任，老百姓不相信你真是在为他谋利益、你能够为他谋利益。尽管中央三令五申加以禁止，损害老百姓利益的事情还是时有发生，这怎么能让老百姓信任你？所以，老百姓的信任，是一种非常可贵的社会资源。只要有老百姓的信任，即使社会政策考虑得不尽周全也能弥补，有了矛盾也好解决，大矛盾化解为小矛盾；反之，如果老百姓不信任，最好的社会政策也难以贯彻，小的矛盾也难化解，甚至被激化为大矛盾。因此，要实实在在为老百姓做实事，让我们的人民群众，特别是社会困难群体共享社会发展的成果。各地通过城乡社区建设，都积累了一些可贵的经验，只要坚持下去，持之以恒，随着时间的推移，是能够重建可贵的社会信任的。
　　
　　实现社会和谐是一个长期的过程，不可能一蹴而就。旧的矛盾解决了，还会产生新的矛盾。我们要继续探索预防和化解社会矛盾的新措施、新办法。共建和谐民生体系，共享科学发展成果，是解决社会矛盾的治本的途径。现在各地都有很多创新经验，值得很好地总结。我们社会学工作者确实应该到基层去，在共建共享活动中与地方结合起来。这样中国社会学才能实现自己的理论创新，发挥自己的实践功能。
　　
　　（作者：中国社会学学会会长、中国人民大学教授）