常州市委组织部

制度建设：江苏党风廉政建设的品牌

发布日期：2007-05-21

　　转自新华日报
　　
　　加强党的建设，提高党的领导水平和执政水平，必须以先进的制度建设为保证。党的先进性的一个重要标志，并不在于有无腐败问题和社会阴暗面的存在，而在于能够有一套制度防治机制，通过发挥自我矫正和修复功能的作用，对这些丑恶现象进行及时遏制和清除，让党的肌体始终保持健康运行。近年来，江苏一直在认真推进制度建设，不断加大力度，突出重点，整体推进，使制度建设覆盖权力运行的各个领域和整个过程，把制度建设的成果在更多层面、更长时间、更大范围加以拓展和深化。
　　
　　坚持反腐倡廉方针，针对经常发生的问题找规律，反复出现的情况查特点，切实加强制度建设
　　
　　江苏制度建设起步较早。省委、省政府始终强调反腐败既要靠教育，更要靠法制和制度。要标本兼治，综合治理，才能切实取得成效。特别是近年来，随着中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的出台，各级党组织又进一步加大工作力度。省委书记李源潮指出：在惩治和预防体系中，制度建设是一条主线。抓住制度建设，就抓住了落实《实施纲要》的关键。省纪委针对近年来出现的一些重大违纪违法案件进行认真调研，明确要求对经常发生的问题找规律，反复出现的情况查特点，从而进一步发现：
　　
　　——一些党员领导干部走上腐败犯罪的道路，其中一个重要因素，就是他们作为单个的人，也都有着七情六欲，并不具有天然免疫力。在掌握权力且缺乏有效的监督制约的情况下，其内在弱点也会出现恶性膨胀。因此，制度建设应当是对人性弱点的一个防范。
　　
　　——腐败行为的发生，仍然主要集中在权、钱、人等问题上。这一方面说明前些年针对这些问题加强制度建设是完全正确的，另一方面又说明了反腐败斗争的长期性、复杂性和反复性。因此，需要继续针对权力运行的重点部位和关键环节，进一步加大制度建设力度。
　　
　　——有时候腐败问题的发生，不是没有制度，而是有制度但不起作用。权力的高度集中，往往是导致制度失灵的根本原因。因此，加强制度建设，必须要形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，使对权力运行和相应制约达成平衡。
　　
　　基于这样的认识，江苏提出用三年时间，明确2005年为制度建设年，2006年为制度建设推进年，2007年为制度建设提高年，大力加强制度建设。同时并从三个层面加以推进：
　　
　　在省一级，制定一批关系全局、实践急需、条件成熟的制度规定，明确到2010年，在江苏建成惩治和预防腐败体系基本框架，并具体明确24个方面的工作、112类具体任务、189项工作要求。省纪委相应制订任务分解计划，按照2005、2006、2007年的时序进度，分别落实到省有关部门。
　　
　　在省级机关层面，各部门、各单位针对各自重点部位和关键环节，制定和完善一批规章制度，先后共有77个部门和单位制定了制度建设规划，分别在报刊和工作简报上刊登。
　　
　　在市县层面，要求结合自身实际，从解决发生在人民群众身边的腐败问题入手，做好制度建设工作。目前，各地的有关制度规定也纷纷出台。
　　
　　这些制度规定着眼于对权力运行实施有效的制约和监督。在设计上做到必要、管用，力求相互牵制，结成网络，消除盲点。
　　
　　省委修订了全委会及常委会议事规则，在加强班子建设上做出表率。明确领导班子内部实行集体领导和分工负责制度，凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的任免，都要按照集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定的原则，由集体讨论决定；健全党员领导干部民主生活会制度，积极开展批评与自我批评，提高依靠自身力量解决问题和矛盾的能力；带头试行全委会、常委会干部任免票决制，推动这一制度在各市、县（市、区）得到迅速实行；集中出台《党政领导干部职务任期前暂行规定》等四项制度，在全国率先就解决干部能上能下等方面问题取得重要突破。与此同时，又注意从细微问题抓起，先后专门就有关收受礼品、公务宴请、福利分房和集资建房等问题作出明确规定，划清政策界限，提醒注意事项，以形成有利于党员干部廉洁自律的氛围和环境。
　　
　　在制度建设中，省委明确把党风廉政建设责任制作为龙头制度，认真抓好抓实。这些年来，省委多次在全省范围组织开展落实党风廉政建设责任制情况大检查，并对落实情况进行测评，明确对优秀和合格率不到80%，不合格率超过5%的，应由上级纪委和同级书记与其谈话，及时提醒。对优秀与合格率不到三分之二，不合格率超过10%的，应由省纪委与省委组织部联合派人考察，确不合格的，要及时调整。
　　
　　既有严格要求，又有严格管理，体现了省委抓制度建设的一大特色，也是保证江苏干部队伍整体素质较高的一个重要因素。
　　
　　突出监督重点，合理配置权力，使对权力的运用和相应的制约监督达成平衡
　　
　　在大力推进制度建设的同时，近年来，江苏以省委组织部原部长徐国健、省人大常委会原副主任王武龙以及省交通厅原厅长章俊元、省国信集团原董事长王益民等为代表的一批腐败案件的发生，在人民群众中不仅引起较大反响，而且也使人们对制度建设的作用产生了疑问。
　　
　　省委正视这些案件的发生，认为这不仅不能否定制度建设的作用，而且更说明制度建设很不完善，亟待大力加强。认识到从一般意义而言的制度，如果在权力过于集中、且缺乏监督的情况下，即使制订的再严密，仍然可能是形同虚设。因此，有效的制度，必须是能对权力运行进行有效监督的制度。
　　
　　省委、省政府迅速出台了有关对党员领导干部行使权力实施有效制约和监督的意见、关于开展巡视工作办法、关于建立廉政档案实施办法、关于建立谈话制度的实施方法等一系列制度规定。明确提出各级党员领导干部特别是主要负责人，是监督的重点对象。涉及人、财、物等领域的人和事，是监督的重点部位和环节。要求把科学配置权力与有效进行监督结合起来，加大监督力度，改进监督方式，强化过程监督，形成严密的监督网络。
　　
　　在规范权力运行的同时，省委还对分解和限制权力进行了探索：
　　
　　对有关拟任人选实行票决制，“一把手”也只有一票的权力。
　　
　　考察和推荐干部是一个重要环节，明确纪检机关和组织部门同时参与。
　　
　　加强党风廉政责任制的检查考核，各级党委既要抓好对下的工作，又把落实情况作为对班子成员的一项重要工作要求。
　　
　　积极推广有形建筑市场的经验做法。把原来由一个人、一个部门控制的操作环节，分解为几道程序，多人操作，以防止权力失控和权力滥用。目前，在规范经营性土地使用权出让、产权交易以及政府采购等项工作上，也同样对重点部位和环节的权力运行进行分解，确保相互之间能够形成有效制约。
　　
　　有效的防治机制，还必须是一个发现问题迅即、解决问题及时的纠错机制。江苏不少地方和部门，在这方面都作了很好探索。特别是扬州市，目前已形成了一套较为完善的行政问责制度，通过严格的问责追究，使对权力的运用和相应的制约监督形成较好平衡。这个制度执行以来，已有10多个部门领导班子、170多名领导干部和机关工作人员，因不履行或不正确履行职责而受到追究。省纪委正在总结这一经验做法，准备在全省推开。这说明对权力的有效制约和监督，通过适当的制度设计，不仅能够做得到，客观效果也比较好。
　　
　　省委还明确指出，要有效解决人民群众监督难的问题，就必须以发展民主为根本途径，不断增强权力行使的公开透明度。为此，省委及时总结了宿迁等地在党员领导干部中开展勤廉公示、点题述廉、勤廉双述等经验，提出让权力在阳光下运行、让监督成为多数人对少数人的监督、让监督以人民群众看得见的方式存在的工作思路和做法，并与谈话诫勉、民主生活会等监督制度相结合，在领导干部选拔过程中得到了充分运用。2003年以来，省纪委、省委组织部根据考察结果，先后对32名市厅级领导干部进行提醒谈话，对15人进行重新考察，对有的领导干部作了岗位调整。
　　
　　在省委的推动下，公开原则正日益深刻地被引入监督。
　　
　　政务公开走在全国的前列，初步建立起主动公开、依申请公开、政务公开考核、政务公开责任追究等四项基本制度以及新闻发布会、听证会等相关配套制度。做到权力运行的规则公开、程序公开、过程公开、结果公开，体现了权力越大、监督越严，权力越多、越要公开。
　　
　　“政（行）风热线”是江苏的首创。省、市、县三级共开设热线66条，累计播出6351期，其受理群众投诉3.23万件，为民办实事2.05万件。 “热线”之热，正体现了公开监督的有效性。
　　
　　党务公开正发挥越来越大的作用。省委要求凡属本地区党员、群众关注的党内外重大事项，能公开的都要依照法律和规定如实公开。这不仅有力地推进了各级党组织的决策和执行过程更加透明，让权力以广大党员和人民群众看得见的方式运行，而且是对党员领导干部行使权力实行监督的有效载体，是推进党内民主的有效途径。
　　
　　目前，在许多地方，流行着这样的说法：账目乱不乱，交给群众看；干部清不清，说给群众听；工作行不行，交给群众评……公开，受到了人民群众的热烈欢迎。
　　
　　公开不仅是一种监督，也是为党员和群众参与决策、平衡社会各方面利益诉求提供的一个制度化通道。南京市拆迁新政的出台，就是这样一个利益协调和平衡的产物。当时，针对如何在城镇房屋拆迁中维护群众利益的问题，南京市委决定把拆迁政策及相关配套文件公之于众，广泛征求各方意见和建议。南京市民约10万多人通过各种渠道参与了政策讨论，20万人次点击了党委政府网站和房地产信息网，最终有十二类意见和建议得到采纳，占到修改文本内容的三分之一以上。在随后城市快速内环东线拆迁项目中，依据这一拆迁新政，136户居民、28家工企单位，仅用2个月就全部搬迁完毕，无一例越级上访、无一例下达裁决、无一例要求复评、无一例行政强拆。
　　
　　以改革推进制度建设，以创新加大防治力度，充分发挥制度运行中的自我矫正和修复功能作用
　　
　　社会主义市场经济体制的健全完善，有利于从根本上遏制和消除腐败行为滋生蔓延的土壤和条件。上世纪80年代后期，生产资料价格双轨制曾经引发大量寻租性腐败行为，此后随着双轨制的并轨，相关行为也随之消退。90年代初中期，以贷款谋私，以贿赂手段“上市”，贪污或挪用公款从事炒房、炒地、炒股等现象一度十分猖獗，省委、省政府通过建章立制，大力整顿金融、证券、房地产市场等，使这些问题得到解决。90年代中后期，工程建设、大中件物资采购、预算资金管理以及审批、干部人事领域的问题又比较突出，省委、省政府通过推行“四项改革”、“四项制度”等措施，使这股势头逐步得到有效遏制。这说明经济体制转轨的过程，伴随着一个以改革创新逐步消除体制性障碍的过程，这实际上就是一个反腐败源头治理的过程。这些年来，江苏各级党委政府针对权力运行的重点部位和领域，继续坚持以改革开路，突出抓好政府管理体制改革，围绕建设服务型政府目标，推进政府职能转变；加大财政体制改革力度，合理划分各级政府的财权事权，逐步走向公共财政；深化农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，为新农村建设提供体制保障；大力推进投资体制改革，完善投资项目决策机制；深化公共资源配置方式改革，把推进制度建设与完善社会主义市场经济机制相结合。当前，改革正进入深水区域，经济社会发展中出现一系列热点难点问题，如上学难、看病贵、拖欠农民工工资以及征收征用土地、城镇房屋拆迁、国有企业改制中损害群众利益等问题，激起了社会的强烈反映。省委对此明确提出，既要了解查实情况，对其中存在的腐败行为，必须坚决查处。又要认识到，这些问题更多是由于改革不到位所致，致使转轨时期的制度缺陷迟迟得不到解决，诱发产生包括腐败现象在内的种种社会问题。因此，从根本上解决问题，还在于坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，加快推进改革，加强制度建设。
　　
　　制度建设还是一个不断创新的进程。腐败现象往往具有一种类似于产生抗药性的自动调节和寻找问题缺口的能力。因此曾经有效的制度措施，也需要针对腐败行为新的表现形式和存在条件，不断加以改进。江苏工程建设领域在这方面就是一个典型例子。起初，针对暗箱操作问题，江苏建立有形建筑市场，实行公开招投标制度。后来发现串标、贿标的问题，便采取“有标底开标，无标底评标”的两个阶段评标法来解决。此后，针对有形市场管理者与招标办合在一起，容易产生新的腐败的情况，要求实行职能分离。近年来，根据规范市场的要求，进一步推出廉政准入的新措施。最近，又把规范建筑分包市场提上日程，让用工企业直接吸纳工人，不允许包工头承揽分包业务，使建筑市场得到进一步净化。
　　
　　运用市场机制引导人们的行为取向，是改革与创新的重要内容，也是规范权力运行的一种有效方法。江苏曾率先对通讯工具、公务用车以及福利分房制度进行市场化取向改革。目前，又在进行职务消费货币化改革试点，根据干部分工，所有迎来送往的开支，谁对口，谁接待，谁用钱，有效刹住了用公款大吃大喝现象。
　　
　　江苏在工程建设领域较早推行招投标制度，此后，又把这一制度推广到土地批租领域，要求商业用地出让全部实行招、拍、挂，不仅把政府与市场的界限标注清楚，而且使土地的资产价值在市场交易中得到充分显现。整治当年，土地招、拍、挂收益超过200亿元，比整治前一下高出100%。2005年进一步高达720.7亿元，位列全国前茅。最近，工业用地出让市场化运作也已全面启动。
　　
　　各地对城市公交、环保、绿化、罚没物资处理、公共设施特许经营权、客运货运线路配载等事项，普遍都采用了市场经营方法进行运作。有的地方还建立起综合性招投标大市场，把工程建设、土地出让、政府采购、企业产权转让以及医药购销、机电产品设备购置等行为集中在一起，实行阳光操作。这些做法有效提高了资源配置效率，是改善投资环境的一个重要内容。最近，一个总投资超过20亿美元的超大规模集成电路在江苏无锡落户成功，再次证明了这个道理。为了争取这个项目，无锡不是比拼土地、税收的优惠条件，而是实实在在地改进服务质量，使外商感受到市场机制的效率，确信在这里投资能够得到更好回报。可以说，这是无锡获得成功的根本原因。
　　
　　加快发展的积极性，是导致制度有效变迁和创新的重要原因。在市场经济的竞争条件下，人员和资金的流动迫使每个地方政府都在努力挖掘自身的制度潜力，改善投资环境。而且，一个地方的制度创新取得明显成效后，往往会为周边市县广泛学习和借鉴，从而导致一个地区的制度环境的整体改善。这正是江苏加快发展的成功经验。
　　
　　以先进性教育的价值取向为引领，夯实文化基础，提升制度建设的道德认同水平
　　
　　江苏以制度建设年、制度建设推进年和制度建设提高年为载体，推进制度建设不断向纵深发展，出台有关规定1440多项，其中有关党务公开、勤廉公示、案件助辩审理、重点工程纪检监察派驻以及权力阳光运行、党政主要负责人工作汇报制等一批操作性强的规章制度，受到了社会各个方面的一致好评。制度建设正成为江苏党风廉政建设的一块品牌。
　　
　　有效的制度，依赖于一定的制度环境。
　　
　　在更深层次上，制度又是一种文化现象的反映。因此，加强制度建设，需要有外在的强制力，但是更需要内在的道德说服力，提升对制度建设的认同水平，才能更好地发挥制度建设的效能。正是出于这样的认识，省委在推进制度建设上，始终注意突出党的先进性教育的导向作用，加强学习，坚定信念，优化人格，升华境界，使先进性教育内化为素质、外化为行为，成为制度建设的有机组成部分。
　　
　　为把清正廉洁写在江苏大地上，省委省政府领导身体力行，率先垂范，为全省人民做出了严格要求、廉洁自律的榜样。李源潮同志就任省委书记伊始，就明确提出：加强对领导干部的监督，要从省委做起。首先监督好省委机关大院，大院中首先监督好我们省委大楼，大楼中首先要监督好我这个省委书记。
　　
　　省长梁保华也作出同样的承诺。他在第一次省政府组成人员工作会议上，也要求大家加强对省政府的监督，加强对省政府大楼的工作人员的监督，尤其要加强对自己这个省长的监督。
　　
　　2005年1月和2007年2月，省委两次召开警示教育大会，整个会场座无虚席。各市、县（市、区）的县处级以上领导干部及其配偶，也在分会场聆听“警钟”。省委要求各级领导干部从腐败分子身败名裂的下场中吸取教训，算好人生清廉七笔账，始终做到“六个一定不能”，严格把守“四关”，永葆清正廉洁的政治本色。
　　
　　针对让领导干部用好手中权力这个主题，省纪委会同省委组织部、宣传部连续九年开展“发扬优良传统、牢记两个务必”、“遵章守法、执政为民”、“牢固树立正确的权力观”、“树立社会主义荣辱观”等一系列主题教育活动。2007年，又开展了“建设廉洁江苏”的主题教育活动。
　　
　　各地以廉政文化建设为抓手，大力开展廉政文化进机关、进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村活动。大唱廉政歌曲，举办廉政演讲，创建廉政文化示范点……，在潜移默化中营造以廉为荣、以贪为耻的社会氛围。
　　
　　以身作则的示范效应，持之以恒的思想工作，提高了人们认同和执行制度的自觉性。同时，江苏在所有制结构形式上，作为比较典型的以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的地区，不仅充分适应现阶段生产力的发展要求，而且为精神文明建设和反腐败斗争提供了强大的物质保证。特别是城乡社会整体发展水平较高，两极分化程度较低，进一步决定了人民群众不仅对包括腐败问题在内的种种社会问题，保持有较强的物质和心理承受能力，而且能够相信和拥护党的领导，在重大问题上和党保持一致。因此在江苏，人民群众参与基层民主政治建设的程度和水平普遍较高。党风廉政建设各项工作开展较好。群众对干部的监督力度也普遍较强。
　　
　　江苏有着深厚的人文传统，各地都产生过不少崇尚气节、廉洁奉公的历史名人。在苏州文庙内，至今保存有一块被称为“廉石”的石头。据史料记载，晋代郁林太守陆绩作官清廉，辞官回乡因行李少，船行漂浮，就搬了这块石头压船。此后，这块石头一直被后人传为廉政佳话。今天，新一代的江苏人，不仅秉承先人传统的廉政理念，而且整体素质和社会文明程度也在不断向前推进，价值取向上呈现中华民族的优秀文化传统、社会主义的基本道德理念以及现代市场经济意识逐步融合的趋势。
　　
　　良好的经济人文精神，特别在加强精神文明建设和廉政文化建设中充分激活道德认同的精气神，正成为江苏推进制度建设的巨大动力。
　　
　　制度建设正呈现明显成效。江苏近年来建设和发展规模不断扩大，2006年GDP总量已达2.1万亿元，占全国份额的十分之一。但发案态势基本平稳，在全国查办案件数所占比例呈稳中有降的走势，从而为全省经济和社会发展提供了一个良好的廉政环境。
　　
　　江苏正加快发展。从现在起到2010年，江苏将进一步向人均GDP5000美元大关迈进。这是一个新的历史时期，时代将要求我们进一步做好党风廉政建设和反腐败工作，不断加强制度建设，进一步压低腐败犯罪的底线，为推进“两个率先”，建设以人为本、全面协调可持续发展的新江苏，作出新的更大贡献。