常州市委组织部

党代会常任制研究之热点问题

发布日期：2008-01-08

    从党的八大提出党的代表大会常任制以来，理论界和学术界对常任制的研究和争论就从来没有停止过。十七大报告提出，完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。为了从总体上把握常任制研究的态势和进展情况，为进一步推进常任制的发展寻求理论上的突破口，现将关于党代表大会常任制的研究成果进行归纳和综述。

    党代表大会常任制的内涵到底是什么

    大多数学者和党务工作者认为，党的代表大会常任制包含着两个层面的内容:一是党的代表大会年会制，即由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其最高权力机关的职责。二是党的代表大会代表常任制，亦可称代表任期制，就是代表大会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，而且任期同委员会，委员会的换届和代表换届同期进行。陈善友进一步认为党代会常任制，除了包括党代表资格常任、党的代表大会实行年会制以外，还应该包括党代表通过有组织、有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。薛驹则从多维和相互联系的角度通过解读浙江椒江的常任制试点，认为党的代表大会常任制的内涵至少包含五个方面的内容:一是实行党的代表大会年会制；二是建立党代表常任制，保障党代表的民主权利，增强党代表的荣誉感和责任感；三是实行区委委员会制，取消常委制，发挥区委全委会作为领导机关的作用；四是实行干部任免全委会票决制；五是建立网状监督制，加强党内民主监督和社会各方面的权力监督。

    在常任制条件下，党代表享有哪些权利

    彭穗宁、杨继荣、胡坚和王琨都认为常任制条件下党代表的权利分为:在党代会会议期间和闭会期间的权利。在党代表大会会议期间，常任制党代表应享有如下权利:听取和审议党委、纪委的工作报告；对党内重大问题进行讨论并进行表决，形成决议；选举产生出席上级党代表大会的代表；对列入党员代表会议的议题拥有表决权。与目前五年一次全代会的制度相比，常任制下的党代表在党代表大会闭会期间应享有如下权利:对各级党组织贯彻上级指示精神、决议及年度计划的实施情况进行监督检查；对各级党组织领导班子成员的思想、作风、廉政勤政等情况进行监督；对现职的领导和党委工作部门进行评议；开展视察、督察、专题调研，为党委决策提供参考。

    党代表的活动如何形成制度化

    胡坚、彭穗宁、杨继荣认为，必须以完备的制度保障党代表的活动，主要应健全和完善以下制度:代表提案和质询制度；代表视察制度；代表评议制度，即上级党委组织部门每年可组织党员代表对下一级党委领导班子及其主要成员进行一次测评，以此作为考察班子和干部的重要依据；代表联系群众制度；代表学习培训制度，即每年都应采取集中培训、召开经验交流会、现场参观等方式对党员代表进行培训，以提高其素质，增强其履行职责的能力；代表考核制度，即每年组织代表选举单位的党员、群众，对党员代表履行职责的情况进行一次考核，其结果作为民主评议党员和评议党员代表的重要依据。

    党代表的活动如何得到切实的保障

    中共四川省委组织部的雷世界认为，党代表活动必须有切实有效的保障:一是组织保障。成立代表联络办公室之类的机构，负责联系代表、组织代表视察或调查，指导代表团和代表小组的活动，为代表工作提供服务。二是权利保障。代表的工作受党的纪律的保护，代表的提案、意见、建议所涉及的单位或个人必须限期予以负责的答复。三是时间和经费保障。代表参加有组织的活动，代表所在单位给予时间保障，代表活动的经费列入财政预算。

    常任制的党代会，要不要建立常设机关

    实行党的代表大会常任制，要不要建立它的常设机关？这是一个难以回避而又亟须研究和解决的问题，也是一个有争议的问题。对于这个问题，理论界大致有四种不同的观点:其一，无需建立常设机关，仍像以往一样几年一届，只不过类似八大那样，可以一年召开一次党的代表大会，即“年会制”。在此基础上，对党的委员会制度进行一定改革，使全委会在代表大会闭会期间行使决策权，而常委会只行使执行权，在一定程度上实行决策权与执行权的分离。其二，建立 “党代表联络办公室”等机构作为常设机关。许多试点单位都建立了这样的组织。其三，建立由代表大会选举产生的独立的常务委员会作为常设机关，类似人大常委会那样。其四，党代会的常设机构寓于同级人代会的常设机构之中。

    实行党代会常任制的“最大好处”是什么

    刘益飞认为，党代会常任制的价值取向及衡量标准就是邓小平在党的八大所作的《关于修改党章的报告》中指出的，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。这不仅是建立党代会常任制的初衷，也是指导常任制的具体机制设计的基本价值取向，同时也应是衡量常任制建设是否成功的基本标准。

    谢衍良认为，实行党代表大会常任制的目标取向在于:是要从有利于提高党的执政能力来把握党代表大会常任制；二是要从有利于提高决策民主化科学化来把握党代表大会常任制；三是要从有利于加强党内监督来把握党代表大会常任制。沈士光认为常任制的价值在于:第一，党代会常任制是具有中国政党政治特色的创举；第二，党代会常任制是增强党内民主和平等的制度设计，实际上是代议制的一种新形式。

    推进党代会常任制需要解决哪些问题

    1.各级党委对常任制的认可问题。何中国、邢慧丽认为，实行常任制后势必会强化党代表大会的作用，党内原有的三大会议制度的格局肯定会发生变化，原有党的领导程序和利益格局都会发生变化，这势必会触动一些人的利益。而且，实行党代表大会常任制、发扬党内民主肯定会对地方党委和党委领导成员的行为起到一定的约束制约作用，使他们为自己套上“紧箍咒”。在这种情况下，各级党委领导对推行常任制是否认可，是否愿意为自己套上“紧箍咒”，将直接决定常任制的推进程度。

    2.常任制要不要向县市以下延伸以及如何向县市以上推进的问题。一些学者指出，县市以下党的组织是指党的基层组织，基层党组织发展民主的方向和目标是直接民主，而不是间接民主。因此在基层应建立和完善党员大会制度，而不是代表大会制度，更不是常任制。所以基层不适合搞常任制，常任制也没有必要向县市以下特别是乡镇延伸。关于常任制如何向县市以上推进的问题，有的学者指出，县市的常任制试点发展到一定程度就可以考虑推进地市一级的常任制，然后推进省一级的常任制，省一级的常任制发展成熟以后就可以着手推进党的全国代表大会的常任制问题。

    3.常任制推行中无法可依的问题。众多学者认为，目前党代会常任制试点中，面临着实行党的代表大会常任制缺乏党内统一的理论定位和权威制度支持的无“法”可依的困境问题。由于缺少一个市、县党的代表大会常任制试点工作的暂行条例或规定，就试行常任制的党的代表大会的地位、特点、职能、职责、机构、运行程序、经费和相关制度等方面，作出明确的理论定位和党内法规确认，这就使得各地在具体实践中对党的代表大会的重视程度、制度安排、领导机制、操作程序以及党代会发挥作用的大小都存在着程度不同的差异。

    4.党代会常任制能不能作为我国民主政治发展的突破口的问题。推动民主政治建设，在我国要采用以党内民主来推动人民民主的思路。以党内民主推进人民民主的发展，又有一个从哪里首先进行突破的问题。在理论上，党的代表大会应该是党内民主的核心和关键，推进党内民主发展应该从党的代表大会制度进行突破，这种突破就是实行常任制。但目前的理论研究中对常任制在党内民主建设中的地位和作用的研究还不够深入，对党代会常任制的价值和意义的认识还难以统一。

    5.如何看待代表联名与“串联”问题。有专家认为，党代表提出议案、罢免、弹劾，都需要有联名签署，十七大还规定改进候选人提名方式，可以群众联名提名和党组织推荐相结合。而联名必然有“串联”，没有一定的“串联”是不可能联名的。党历来是反对非正常的“串联”的，视其为小组织活动。那么，如何区分正常的党员群众联名提名候选人、联名提出议案(包括罢免弹劾之类议案)与非正常的“串联”提出议案？区分的标准是什么？都需要有相应的解释，否则，一些联名提案就有可能被视为非正常的“串联”、小组织活动而无法进入程序，党代表的一些基本权利也无法兑现。

    (作者单位:中共山东省委党校党建部)

    相关链接•主题词诠释

    党代会常任制:一般认为，党代会常任制包含两个层面的内容:一是党代会年会制，即由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其最高权力机关的职责。二是党代表的常任制，亦可称代表任期制，就是党代会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，任期与换届同委员会的任期与换届同期。

    党代表任期制:亦可称之为党代表常任制，被认为是党代会常任制的一个重要内容，它是指党代会的代表资格与它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，任期同委员会的任期相同。　(吴波)

    相关链接•资料

    党代会常任制小史

    马克思、恩格斯和列宁，一直主张实行党代会年会制。列宁逝世后，斯大林改变年会制传统，致使苏联党内民主严重受损。

    1956年，邓小平在中共八大上作的关于修改党章的报告中，首提常任制。这是中共主张实行党代会常任制最早、最权威的历史根据。1956年的八届二中全会是目前为止党的历史上惟一一次全国党代会实行常任制的会议。

    从1988年开始，中央组织部先后在12个县(市、区)进行了党代表大会常任制的试点工作。

    党的十六大明确指出:“要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。十六大后，党代会常任制试点扩大至近20个。