常州市委组织部

让权力规范运行(深度观察)

发布日期：2008-01-22

    靠制度管人、按制度管事、用制度管权，安徽芜湖市在制度建设上动真碰硬----
    让权力规范运行(深度观察)

    几天前，安徽芜湖市一个全新的机构——药品采购管理中心正式启用。

    这一改革举措并非局限医药行业，背后颇有深意。2007年，芜湖少数医院的业务骨干因收受红包数额较大而被判刑。根据案件中暴露出药品采购环节中的制度不完善和漏洞，市委、市政府从源头上防止腐败产生，将市属8所公立医院的药品采购正式统一，成立药品采购管理中心，实行阳光采购。这样，药品采购管理中心便与“行政服务中心”、“招投标采购交易中心”一道，共建起芜湖公共权力阳光运行的制度平台。

    三大中心的运行，恰是芜湖加强制度建设、规范权力运行的有力例证。近年来，芜湖在反腐倡廉和党风廉政建设中，正是秉持这条强抓制度建设、力推制度执行的“法则”，高高夯筑起一道反腐倡廉的制度“堤坝”。

    防堵腐败漏洞须从源头治理

    几年前发生的一起严重窝案，在芜湖广大干部中至今仍余留“震波”。市黄砂管委会办公室原主任潘元龙等人因贪污受贿触犯刑律，市领导层十分震惊。究其根源，除去个人的私欲膨胀、贪赃枉法外，市黄砂管委会办公室这个具有行政管理职能的市政府直属事业单位，竟与黄砂资源开发有限公司系两块牌子、一套班子——既管理采砂业、又经销黄砂——这种既当裁判员又当运动员的体制，当然容易滋生腐败。

    制度建设是反腐败斗争的深化。市纪检监察机关在查处案件时实行案件处理整改建议书制度，帮助发案单位查找原因，必须完善制度，从源头上堵塞漏洞。于是，市纪委在《案件整改建议书》中建议，市黄砂资源开发有限公司与市黄砂管委会办公室脱钩，后者隶属水务局管理和监督，着力健全政务公开制度和各项管理制度，完善领导班子的议事规则，同时要求水务局对下属二级机构黄砂管理委员会办公室把好选人用人关，对重要岗位工作人员实行定期轮岗制度。

    为什么会滋生腐败？腐败的源头在哪里？痛定思痛，芜湖的领导层举一反三，一番深入调研后发现，地方干部可能腐败的环节主要集中在四大方面——“用人、用钱、用地、用权”，即人员使用、政府性公共投资和资金的支出使用上、土地的使用和行政审批权。

    安徽省委常委、芜湖市委书记詹夏来对此进行过一段很有意味的总结：“必须不断完善制度，有一套‘靠制度管人、按制度管事、用制度管权’的体制机制，向公共权力运行的所有领域、环节、岗位覆盖，向医疗、教育、用水、用电、供气、公交等公共利益涉及的所有方面覆盖。”

    让权力在制度约束下规范运行，成了芜湖各级干部认真学习解决的课题。

    织就“不能腐败”的“制度大网”

    惩治和预防腐败，要从源头上进行科学的制度设计。这几年，芜湖围绕易出问题的“四用”领域，建章立制，动真碰硬。

    用人——“条子”不好使，制度才管用

    一般人看来，用人权是领导干部最大的权力。而身为省委常委、市委书记，詹夏来却从未写“条子”提名提拔过一个干部，“在用人上按规矩办事，能避免很多负面问题。”在芜湖，“‘条子’不好使”的观念早已深入人心。刚刚过去的2007年，芜湖有70多名军转干部不托门子、不找关系，全凭考试考核成绩高低排号，按号依次挑选岗位——安置在“静波”中顺利结束。实际上，从2005年起，芜湖便出台了军转干部安置办法，使安置透明公开、竞争选优。 “市党政机关和事业单位进人一直严格执行‘凡进必考’，用人必讲程序，靠的就是制度。”市委组织部副部长谢为群回忆，早在2002年，市委便实行领导干部拟任人选和推荐人选的市委全委会票决制。此外，干部选用12项制度、领导干部年度综合考核廉政一票否决制、干部监督进社区……全面规范了用人制度，有效防止了干部选用中的不正之风。

    用钱——堵住“小金库”，用钱更透明

    “我们每个公务员都有一张公务消费卡，比如花200元买个办公用品，一刷卡，财政部门都能及时监督。”市纪委研究室主任庆启顺掏出一张卡介绍，芜湖2007年完善了国库网上支付和监督功能，现金支出运用公务卡管理，所有政府资金收支都在财政部门零距离的监管之下。为了让政府用钱阳光透明、规范节俭，从2000年起，芜湖便在全国较早实行了综合预算制度，实行市级国库集中支付，改革财政管理制度、国有资产管理制度、政府投资监管和招投标采购监管体制，强力清理部门的账户和资产，使所有资金集中财政专户管理，资产由国有资产管理有限公司集中统一管理和运营，堵住了“小金库”漏洞，规范了公务 “用钱”。

    用地——用地公开拍卖，确保规范用地

    土地流转，容易出现腐败。为有效防止土地出让过程中腐败行为的发生，芜湖很早就建立了经营性用地管理组织领导体制。从2000年起，芜湖正式启用经营性用地使用权公开拍卖制度，并在安徽省敲响了土地拍卖第一槌。2007年的工业用地全部实行招标拍卖挂牌出让程序。“在确定标底的过程中，就连到场的分管副市长的手机都得暂时上交，严防跑风漏气。”招投标采购交易中心主任丁江涛感言。此外，芜湖还健全土地管理监督检查机制，由纪检监察和国土部门对经营性土地使用权出让工作及后续管理开展执法监察，从而确保规范用地。

    用权——审批一目了然，杜绝“暗箱操作”

    还是在2000年，芜湖在全国地级市中第一家成立行政服务中心。中心主任鲁小平介绍，所有审批项目集中到部门“审批科”，审批科成建制 “移师”行政服务中心挂牌服务。“这样，审批权就一目了然了，彻底杜绝了原来审批过程中‘暗箱操作’和‘吃拿卡要’的不正之风。”鲁小平说。无独有偶。 2003年，芜湖市级执法部门罚没收入全部实行收支脱钩管理，严格实行收缴分离、罚缴分离制度，收支两条线，也让执法部门避免误入“以权生财”的泥潭。事实上，类似的改革权力运行机制、规范审批权力之新举如今已遍地开花。

    想不遵守都不行，“不易腐败”保长远

    细细盘点，几年下来，芜湖已制定、修订出246件党风廉政建设规范性文件，初步形成了以“四用制度”为核心，以行政服务中心、招标采购交易中心和药品采购管理中心“三个中心”为载体，以行政服务中心运行机制向机关和部门延伸、市级“四用”制度向县区乡镇延伸的“两个延伸”为手段的源头上防止腐败框架体系。

    制度建设的成效，绝非只是规范性文件数量的激增。制度建设的“缓释药效”正在悄然释放。数据显示，近年来，芜湖腐败案件逐年下降，全市纪检监察机关接到的信访量也逐年下降。其中，2006年比2002年下降50％以上，绝对数在安徽省最低。最新的一份问卷调查显示，89％的群众对党风廉政建设满意或比较满意，90.77％的群众认为腐败现象得到有效遏制或在一定范围内得到遏制。“如今三年的发案数，也没有过去一年多。”市委常委、纪委书记李猛感慨，制度的“大网”一旦织成，它所释放的威力是惊人的。目前，芜湖市、县区、乡镇三级“四用”制度基本建立，并向基层站所和行政村延伸。

    眼下在芜湖，市委、市政府正“两手并进”：“一手”要求领导干部尤其是“一把手”带头执行制度；“一手”要求各级各部门查找需建立、完善制度的领域、环节、岗位，制定切实可靠的制度，加强对权力的制约和监督，形成决策权、管理权和监督权相互监督和协调的运行机制。譬如，繁昌县就结合境内矿产资源丰富情况，在健全“四用”制度基础上，出台了《矿产资源总体规划、整合方案》，采矿权实行招拍挂制度等，建起科学“用资源”的制度保障，将“四用” 制度延伸到了资源处置领域。

    “制度设计不可能一劳永逸，需要不断完善，逐步达到想不遵守都不行，形成‘不易腐败’的运行机制。”虽然制度建设成果丰硕，但詹夏来仍十分清醒，“只有这样，才能力保长远。”



    芜湖“四用”制度建设(链接)

    ■《中共芜湖市委议事决策规则（试行）》

    ■《中共芜湖市委常委会讨论决定干部实行票决制的办法》

    ■《关于市直单位清理集中账户资金财务收支管理的通知》

    ■《芜湖市招标采购管理办法》

    ■《芜湖市行政服务中心服务项目办理及责任追究办法》

    ■《芜湖市城市管理相对集中行政处罚权十点工作实施方案》