常州市委组织部

地方党委配备改革后的工作机制

发布日期：2008-01-24

    地方党委工作机制，是中国共产党整体工作机制的缩影，是衡量党的领导体制民主与科学性的参考指数之一。因此，探讨地方党委配备改革后的工作机制是当前党的建设的重要问题之一，是党的十七大提出的提高党的执政能力、建设高素质领导班子的重要内容之一。

    一、改革初衷：扩大党内民主

    所谓工作机制，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。本文所说的党委工作机制既包含了程序，也包含制度化了（文字规定的制度和不见于文字的“惯例”都属于制度化的范畴）的方式方法。党委工作机制属于操作性、工具性问题，但也体现一定价值取向，如是有利于分权还是集权？有利于提高效率还是扯皮？等等。如果我们的基本价值取向是民主与科学，那么党委工作机制设置，就会偏向于民主与科学，反之亦然。当然，在现实生活中，也会出现基本价值取向与具体机制不协调甚至冲突的现象，所以改革和完善工作机制才会成为重要问题提上议程。

    中国改革开放近三十年来取得巨大成就，地方党委功不可没。但具体到地方党委工作机制，各地反映最集中的还是与民主集中制相关的问题。

    地方党委内部的工作机制，既体现在党章中对于民主集中制的各项规定中，如明确规定党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，规定了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，等等，也体现在《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，以及各地方依据上述条例制定的本地方的工作条例或各种规则中。从理论上讲，党的根本组织原则是民主集中制，党委会的工作机制同样应体现民主集中制精神。

    然而在实践中，各地各级党委会对于民主集中制的实行有较大差距，尤其是对于民主精神的体现，有的好些，有的差些，基本取决于党委会“一把手”民主素质如何。再往前溯，早在1980年邓小平就在著名的《党和国家领导制度的改革》中说：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”从那时以来，党一直在对邓小平所说的“权力过分集中”现象进行改革，1996年颁布《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，十六大以来出现的讨论决定重大问题实行票决制，都是这种改革的一部分。

    但是，一个历来主张集体领导的党，为何一再出现基本价值取向与工作机制不顺应的现象？从根本上讲，这是一个党内领导体制问题，体制所反映的价值取向，必然影响到工作机制的运转方向。实事求是地讲，由于体制性问题未真正解决，因此，人们普遍反映党内权力运作依然是过分集中。这说明，至少党委工作机制与党的民主集中、集体领导的精神是有矛盾冲突之处的。

    因为有上述反映，所以，党的十六届四中全会提出：“完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题”，“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”等等，并提出修订地方党委工作条例。可以看出，改革的基本思路就是扩大党内民主，减少权力运作层级，减少党政重叠而引发的矛盾。在十七大之前的全国地方党委换届中，上述改革思路得到实际贯彻执行。

    二、改革实效：进步与问题并存

    从2006年至2007年全国地方党委换届后的实践来看，以减少副书记职数、实行常委分工负责、适当扩大党政交叉任职为核心的党委工作机制改革，既有成效，也有值得进一步反思的地方。就其成效来看，一是减少了副书记职数，书记办公会事实上不存在了，减少了权力运作层级；二是常委分工负责有助于提高常委的积极性；三是常委会组成结构得到进一步改善，等等。

    但是，世界上不存在十全十美的改革，改革党委工作机制同样如此。从配备改革后的工作实际来看，与上述进步同时存在着一些与改革初衷相悖的问题，比如，书记办公会取消了，这本是回归党章的好事，但人们普遍反映：原来有事还要经过几个书记商议，哪怕是“形式”，也要走一遍程序才提到常委会上来，现在连商量都不商量了，书记个人认为重要就直接作为议题提到常委会上了，比过去更“集中”了。又如，专职副书记的职责是什么？各地不一，有的协助书记工作，有的专管党务，有的类似于国外“不管部长”，有的专管常委们没有明确分工、职责不清的事项，等等。再如，新的党委内部沟通机制没有建立起来，书记如何和常委们沟通？常委们的分工如何进行督促、检查？常委之间如何沟通、协商？都需要进一步思考。有的地方还提出，政府在常委会中任职的人增加后，是否导致党委“政府化”、党委被“虚化”？最大的问题，是对“一把手”的监督状况依然如旧，新的机制并没有解决这一长期存在的问题。

    上述问题是改革中的问题，只能在改革中解决。怎样看待这些问题？

    笔者以为，一是一种制度设计的实效，是要经过实践反复检验才能证实的，要经过实践才能测试出缺陷，所以需要与时俱进，进一步改革。

    二是地方党委的配备改革，是在进行广泛调研的基础上进行的，但在建设性的制度设计过程中，需要反复拿到全党讨论，广泛听取各种不同意见，即制度设计中的民主决策是否充分？列宁认为重大问题需要全党直接讨论，而不是间接讨论，这一思想应在制度建设中更充分地体现出来。

    三是党委内部工作机制中的一些痼疾，如“一把手”监督难，民主集中制的执行实效取决于“一把手”个人素质等问题，基本上是党的领导体制问题，单靠工作机制难以解决。也就是说，工作机制毕竟会受到体制的影响，是特定体制的产物，如果脱离了领导体制的改革，工作机制的运行就难以充分实现其功能。

    四是常委分工负责，一般情况下，常委对自己分工负责的问题较为熟悉，而对其他常委分工负责的问题或不熟悉而无法讨论，或不便发言而难以讨论，在这种背景下，集体领导依然受到很大限制；且常委分工与政府相关分管首长依然有重叠问题，与历史上一直存在的党委“分兵把口”类似。

    三、改革方向：民主与科学并重、体制与机制并重

    完善党委配备改革后工作机制，是一篇大文章，以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，自然也包含以改革创新精神探索党委内部工作机制。笔者认为，改革的方向是两个并重：民主与科学并重，领导体制与工作机制并重。

    如前所述，工作机制本身是操作性问题，但也有价值偏向，或有利于民主，或有利于少数人或个人决定重大问题，这都取决于设计者的价值偏向。党委内部工作机制应体现大多数人意志，体现党一贯倡导的集体领导精神。比如，议事规则、决策机制，需要进一步体现民主精神。十七大规定了地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督，这些都属于工作机制的改革。

    笔者认为，作为对工作机制改革的具体化，还有很多具体制度、环节可以改进：

    一是议题的提出。议题提出，以及提出后能否成为会议议程，事关重大，相当于用人问题上的“提名权”。按照现行地方党委会工作条例规定，常委会议题由书记确定，或由书记委托副书记确定，全委会议题由常委会确定。笔者以为，常委会重大议题的提出，不仅书记可以确定，其他常委亦应有权利和权力提出，经过一定程序后也可成为常委会议题；全委会议题的提出，不仅常委会可以确定，亦可征求全委会委员的意见，经过特定程序后列入全委会议程。此外，还需按照十六届四中全会精神，全委会根据议题事先征求同级党代会代表的意见或邀请部分党代表列席会议。

    二是党务公开问题。除重大商业机密、军事机密和外交机密外，议题的提出、党委讨论过程、执行过程、结果反馈等环节均需公开，使党的工作呈现在阳光之下，这在一定程度上可以缓解对权力行使者监督难问题。

    三是重大决策广泛征求党员意见，以便于真正了解民意，体现大多数人意志。所谓科学是指工作机制符合客观规律，如决策有决策规律，不可有随意性。科学与民主不是一回事，二者并重，可以少犯错误。

    工作机制的改革还需要和领导体制的改革联系在一起。特定工作机制都是在特定体制下产生并受其制约的。要解决党的工作机制中存在的最主要问题，即民主集中制的问题，需要与领导体制联系在一起。党的领导体制的发展趋向是扩大民主，党的十七大提出完善党代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，发挥全委会对重大问题的决策作用，改革党内选举制度，等等，都属于党内领导体制改革的相关内容。而进一步改革，还需涉及到党内权力设置和政治体制问题。比如，党代会常任制的试行，必然导致党代表大会对重大决策的权重加大，而常委会、全委会的权力相应发生变化。再如，党政交叉任职问题，常委分工是否与政府分管领导重叠问题，基本上属于政治体制改革的范畴，如果仅限于常委会人员结构来思考问题，是无法有大的进展的。政治体制的改革是渐进的，党委工作机制的某些方面的改革只能与政治体制改革同步发展。