常州市委组织部

政府“大部制”面面观

发布日期：2008-03-28

    行政机关是执行政府职能的主要载体。行政机关内部的组织关系是否协调，组织结构是否合理，对政府职能的实现有着至关重要的影响。改革开放以来，我国进行了多次行政管理体制改革，为建立适合国情的中国特色行政管理体系进行了有益探索。但是，我国的行政管理体系与社会主义市场经济的要求和现代化的需要还有一定的差距，尤其是在处理众多行政部门与日趋复杂的社会公共事务治理之间的关系方面还存在一些矛盾。因此，我国需要不断调整和改革政府组织结构。党的十七大指出，要探索实行职能有机统一的大部门体制，为我国行政管理体制改革指明了方向。任何事物都是一分为二的，大部门体制也不例外。为了贯彻好这一改革，我们需要理性分析大部门体制的利弊，以趋利避害。

    实行大部门体制，有利于集中和整合资源，化解职能交叉，克服部门本位主义，有利于行政协调，提高公共服务效能，加强宏观调控，有利于推动地方政府改革。具体来说：

    一是有利于集中和整合资源，打破部门壁垒和部门封锁。帕金森定律揭示，行政职能部门存在自我膨胀的内在倾向，不断地增长机构和人员是其生存本能。实行大部门体制，有利于人、财、物等在一个更大部门流动，抑制众多部门争机构、争编制、争级别的冲动，减少各部门将部内资源视为禁脔的“鸽笼式”的局面。

    二是有助于缩减机构，加强行政协调。政府各职能部门行使对特定领域和特定社会事务的管理权。但是，由于职能部门众多，每个职能部门通常只管理特定领域的一个方面，或者特定社会事务治理的一个环节，由此产生大量行政协调的问题，如果协调不好，就会降低管理效能。通过大部门体制改革至少可以减少需要协调的部门数量；同时，通过把小部门合并进大部，成为大部下面一个单位，开辟了行政协调的新途径。

    三是消解职能交叉，解决“龙多不治水”问题。在同级政府的职能部门中，如果两个或两个以上的职能部门在自己的职责范围内包含有其他部门的职责，就会发生职能交叉现象，遇到麻烦事，容易争相回避，造成管理空白；遇到“好事”，大家都争着管，延长和演绎管理范围，政出多门。大部门体制拓宽了部门的横向覆盖范围，“合并同类项”，宽职能，少机构，可以在一定程度上化解这种矛盾。

    四是决策与执行分离，提高公共服务的效能。实行大部门体制，决策与执行分离。处于部门之下的各执行机构，主要负责执行政策，提供公共服务。同时，引进竞争机制，以多种方式让一些非营利组织通过合同、出租、承包、凭单等方式参与公共服务供给，满足公众日益增长、不断变化的公共服务需求。另外，大部门体制必然使政府部门办公地点、办公职能、办公时间集中，方便群众办事 , 简化办事程序，加快推行“一门式”服务。

    五是加强宏观调控，有效应对现实社会问题。生态环境、贫富分化等问题，需要从全局高度、用战略思维去解决。实行大部门体制，有利于使各部门摆脱执行性、技术性、服务性的事务，集中精力进行综合决策。同时，由于大部门体制减少了政府首脑的管理幅度，使政府首脑有更多的时间精力抓决策大事，提高政府的宏观调控的整合能力。

    六是有利于推动地方政府进行行政管理体制改革。地方政府各职能部门的设置，往往是比照中央政府，即使一个管理范围较小的县级政府，其各个职能部门也是“五脏俱全”。事实上，地方政府主要是执行中央的决策，推行大部门体制有利于执行效果的提高。大部门体制在中央政府的探索，无疑将为地方行政管理体制改革营造良好的条件。

    行政管理体制改革的历史经验表明，某项改革在解决原有弊端的同时，可能会带来新的弊端，甚至导致原有的弊端以新的形式出现。因此，我们必须处理好“兴一利与生一弊”的关系。要弄清楚大部门体制改革可能出现的弊端。

    第一，增加了部门内部协调的负荷和难度。大部门体制的一个重要特点是机构大、职能广。随着部内组成单位的增多，部内的协调任务也会增加。在这种情况下，主要承担协调任务的办公厅、总秘书处会超负荷运转，其症状表现为公文积压、机能紊乱、机构臃肿等。同时，大部门体制是一种新的制度，部内各单位需要一个磨合期，才能较好地建立彼此之间的合作关系。在磨合期，一个部门内部的司局之间或者处室之间的矛盾，可能不亚于不同部门之间的矛盾。如果大部不能顺利渡过磨合期，不能及时协调矛盾，大部就有重新分开的可能和必要。我国部门就曾经历了“分分合合”。国外也有这方面先例，英国在 20 世纪 60-70 年代曾进行过大部门体制改革，当时的环境部合并了许多部门，从而成为英国政府的一个超级大部，但最后由于内部协调困难，运作效率低下，被迫再次分开。

    第二，部门行政首长与其下属之间可能产生新的矛盾。大部门体制会增加部门行政首长的管理幅度，由此，部长对其下属各单位和人员的监督控制能力就极为重要。在利益的驱动下，政府权力部门化的倾向会向更小的单元蔓延，出现权力司局化、处室化，挑战部门行政首长的领导艺术和控制、监督能力。往往是，下属官员掌握了设计某一领域政策方案所需的技术专长，控制了现行政策缺点的大部分信息，他们可能封锁对己不利信息，以便对政策发挥影响力。例如，英国住房与城市事务大臣克罗斯曼曾失望地记述了他为努力控制自己的部而同常务官意见相左的情况，常务官之间存在一个关系网，在某些情况下，这个关系网能与英国首相和内阁作对，使之步履艰难。

    第三，决策机构与执行机构分开有可能加剧机构重叠和摩擦。决策机构与执行机构分开可能导致各机关争当决策机构，都不愿意充当执行机构。在一些人眼中，执行机关的地位低，充当单纯的执行机构后难免会任人摆布，更不愿意放弃自身的切身利益，因此，千方百计地挤进“决策”环节。如果不能的话，就在自己机构内部设立决策机构，不惜叠床架屋。抗战时期，南京国民政府采用的行政三联制，要求行政院各部门将带有设计性质的机关即行裁撤，结果难以实现，最后不得不仍将部分设计的责任放在各机关内部。

    第四，超级大部的产生将有可能加剧同一层级部门之间的权能之争，加重政府首脑的协调负荷。一方面是新大部门与原小部门之间的权能关系更加不平衡，加剧原有矛盾；另一方面是新大部门之间的原有平衡被打破，新的权能关系无法在短时间内获得平衡。小部门时的大部分矛盾、冲突可由部际协调机构协调解决，或由政府副首长或委员协调就可解决，而实行大部门体制后，大部门之间的矛盾、冲突只能由政府首长协调解决。这就一定程度上加重了政府首脑的协调负荷。

    第五，可能加大中央和地方的条块矛盾。原本中央职能部门之间的牵制是一种权力相互制衡的力量。实行大部门体制后，这种制衡的力量被减少或消灭。新组建的大部门的权力比以前更大，“条条”的管理权能增加。由此，会产生地方政府积极性的降低问题。因为，大部门管理权能的增加，意味着它能够用于管理和控制地方的机会的增加，显然，这会导致中央政府与地方政府新的权能博弈，而博弈之中摩擦的潜在可能性就会增加。

    第六，若盲目合并可能降低政府公共治理效能。搞大部门体制改革，有人误认为政府职能部门越少越好，决策机构与执行机构越分开越好。实际上，政府职能部门的数量、决策机构与执行机构分离的程度都必须适合本国的现代化进程的需要，即公共事务的数量和质量、公民社会的发育成熟程度和国家与政府的社会治理能力。认为我国大部设置可以完全比照国外的观点是有偏颇的，事实上，大部门体制改革必须考虑到中国既是一个发展中、人均 GDP 不高、总体上仍然处于传统社会向现代社会转型进程中的国家，又是一个人口众多、民族复杂、地域辽阔、管理困难的大国。所以，在公共事务众多而自然整合程度不高，公民社会尚不成熟，自治能力有限，领导水平、协作意识和合作能力还不是很高的情况下，盲目合并可能会导致政府权威流失，损害政府的公信力，降低政府公共治理的效能。

    凡事预则立，不预则废。在推行大部门体制改革之前，我们尤其要理性分析改革可能导致的弊端，审慎防范可能出现的问题，降低改革成本，以期做到未雨绸缪。