常州市委组织部

完善公共服务体系　建设服务型政府

发布日期：2008-05-07

   转自《人民日报》

    党的十七大把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为深化政治体制改革的重要内容之一。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。这抓住了进一步深化改革的关键环节，具有很强的现实意义和重大的历史意义。

    促进科学发展和社会和谐的现实要求

    党的十七大提出的改善民生、加快社会建设的任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开完善公共服务体系。加快公共服务体系建设，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，是促进科学发展、社会和谐的重要内容。

    公共服务需求增长是经济社会发展进入新阶段的重要标志。人类社会发展是一个需求不断拓展和逐步得到满足的过程。伴随着技术进步和物质产品供给能力的提升，公共服务需求不断增长、服务业快速发展成为当今经济社会发展的重要特征。改革开放以来，我国公共服务需求增长呈现逐步加速的趋势，标志着我国经济社会发展进入一个新阶段。如何使公共服务供给与需求相适应，将是我们在较长时期面临的重要任务。

    公共服务供给滞后是当前社会问题的焦点。改革开放以来，人民物质生活水平有了显著提高，公共服务体系建设也取得较快进展，但公共服务供给与需求之间依然存在较大差距。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出。公共服务供给不足有社会发展阶段的制约因素，但也存在资源配置和分享不平衡等问题。特别是在基本公共服务方面，相当部分的中低收入群体还没有被完全纳入服务对象。

    加快公共服务体系建设是促进社会公平正义的重要举措。加快公共服务体系建设，可以在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡，并对初次分配产生积极影响，有利于缓解和抑制利益分化进程及其引发的社会矛盾。完善公共服务体系的一个重要方面是使公共服务逐步扩展到整个社会，实现基本公共服务均等化，消除公共服务领域存在的不公平现象。同时，完善的公共服务体系为促进社会公平和权利平等提供强大的基础平台，有利于振奋社会成员的精神，提高社会总体效率。

    当前公共服务领域存在的突出问题

    公共支出结构不适应社会发展的要求。虽然公共服务并不完全由政府直接提供，但政府公共支出的规模和结构是反映社会公共服务供给与需求状况适应与否的重要方面。改革开放以来，我国公共支出总量规模一直呈快速增长趋势，从1978年的1100多亿元增长到2005年的33000多亿元，但公共支出中经济建设支出比重偏大、公共服务支出比重偏小。20世纪90年代以来，居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用迅速上涨。这虽然是多种因素造成的，但公共服务支出水平严重不足是一个重要因素。

    公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务不均衡。我国公共资源配置不均衡源于计划经济体制的行政性配置，突出表现是城乡分割和基本公共服务的不均衡。城乡差距、地区差距乃至个人收入分配差距，在很大程度上与公共资源配置不均衡相关。从城乡差距看，公共产品和公共服务基本以满足城镇居民需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务的水平极低。从地区差距看，由于我国公共财政转型尚处于起步阶段，公共资源的均衡配置依然受到体制方面的制约。在目前的财政体制下，中央政府对地方政府的税收返还依然是主要的公共资源配置方式，一般性转移支付的比例还很低。这种配置方式意味着经济总量越大、增长速度越快的地区税收返还越多、公共服务能力越强，其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距。近年来，中央通过实施西部开发、东北振兴、中部崛起等战略以及专项支持，在一定程度上提升了经济落后地区的基本公共服务能力，但从长期可持续的角度看，还难以熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。

    垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高。改革开放以来，我国公共服务的质量和效率在某些方面有了相当程度的提高，但与社会日益增长的需求相比依然有较大差距。公共产品和服务价格持续上涨，而质量并没有同步提高。造成这种状况的原因是多方面的，就体制而言，主要是垄断性供给体制特别是行政性垄断。

    公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和流失。公共服务的供给过程在很大程度上是公共权力和社会资源的运用过程，因而公共服务领域的腐败实质就是滥用公共权力和社会资源谋取私利。这种腐败所影响和侵害的对象往往具有广泛性和社会性的特点。首先，公共服务领域的腐败转嫁或加重了社会负担，导致公共服务价格攀升、质量下降，甚至危害公众安全和健康。其次，从近年来处理的腐败案件看，公共服务领域的腐败集中发生在公共投资活动中，所造成的公共资源浪费和损失是巨大的。第三，公共服务领域的腐败对政府的信誉和公信力产生了严重的负面影响。

    推进政府转型，加快建设公共服务型政府

    公共服务不可能完全由市场自发提供，它是否以及在多大程度上应该由政府来直接提供，与不同社会的体制、文化等因素相关。然而，公共服务日益成为政府的重要责任和核心职能，则是现代社会发展的一般趋势。

    政府转型是完善公共服务体系的制度基础。一般来说，政府转型总是通过政府职能的变化得到反映。政府转型的基本趋势是公共服务职能不断发展并成为重要职能。而政府转型的核心是处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服各自的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。经过30年改革开放，我国社会主义市场经济体制初步形成，政府职能发生重大变化，但在不少方面依然滞后，政府职能“越位”、“缺位”、“错位”的现象依然存在。从政府公共支出结构看，经济建设仍占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看，行政性垄断广泛存在，既导致不公平竞争，也抑制市场活力，增加了社会公共服务成本。从体制方面看，政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程。政府转型的核心，就是在科学、合理界定政府与市场边界的基础上，确立以公共服务为主体的政府职能。

    政府转型必须坚持维护社会公平正义的价值取向。政府转型是经济社会发展的必然要求，也是解决当前社会矛盾的关键环节。维护公平正义是人类社会进步的基本价值取向，是贯彻落实科学发展观的重要体现。社会发展中的公平与效率，不是非此即彼的选择问题，只是随着社会矛盾的变化侧重点有所不同，最终是要实现二者平衡，推动社会进步与和谐。需要明确的是，政府与市场的功能是不同的。市场运行必然以效率为取向，这是市场机制的本质属性。市场运行也要求公平，如竞争规则和秩序的公平，但市场本身并不能完全提供这种公平。政府虽然在促进效率方面有重要作用，但这种作用主要通过市场环境的改善而间接实现，不是政府直接追求微观效率。政府在价值取向上必须坚持维护社会公平正义，这是政府作为公共权力受托者的本质属性。

    政府转型必须坚持科学的功能定位。在现代市场经济条件下，公共利益是各类主体通过分工与合作来共同维护的。政府转型不仅要处理好政府与市场的关系，而且要处理好政府与社会、公有产权与非公有产权的关系。这就要求高度重视政府功能的科学定位问题。政府功能的科学定位，首先取决于政府转型的方向——完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会。当然，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能，这是政府功能界定必须考虑的。然而，更需要论证的是：政府哪些职能是现阶段所必需但长远是要退出的，哪些职能无论现阶段还是长远都是要退出的，哪些职能现阶段很弱而长远是需要加强的，哪些职能现阶段和长远都是必需的。回答了这些问题，政府功能的科学界定才有可能，政府转型才能切实推进。

    完善公共财政体制。公共财政是满足社会公共需要的政府（国家）财政。从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志。与计划经济时期的财政不同，公共财政的运行范围不局限于国有制或全民所有制，而是面向整个社会；同时，公共财政的运行机制也不是封闭性的，而是受到社会的广泛监督和制约。完善公共财政体制，首先应进一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平。其次，完善和规范转移支付制度，逐步加大一般性转移支付比重，减少专项拨款比重。第三，完善税制，促进社会公平。第四，提高财政运行的透明度和社会参与度，加强社会监督。

    探索实行职能有机统一的大部门体制。党的十七大关于“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革思路，为今后政府机构改革与行政管理体制改革的深化指明了方向。所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率、降低行政成本。随着改革的深化和社会主义市场经济体制的完善，政府在经济社会管理微观方面的职能逐步由市场和社会来承担，政府职能更加宏观化与间接化，这就为大部门体制的实行提供了现实条件。需要注意的是，改革政府机构设置必须以政府职能的科学界定为前提。同时，政府机构改革应结合经济体制改革、政治体制改革以及落实依法治国方略来进行。

    建立有效的权力制约与监督机制。在体制转轨过程中，行政性分权和市场机制作用的扩大，不仅使政府及其部门之间具有了相对独立的利益，而且使权力与市场“交换”的可能性大大增加。政府职能转变意味着政府大幅度减少直接配置资源和控制市场运行的权力，同时也意味着利益损失。在这种情况下，推进政府转型的关键是要建立和完善对权力的制约与监督机制。首先，在权力运行中贯彻法治原则，坚持依法行政。其次，坚持行政公开，避免暗箱操作。包括建立和完善公开办事制度、公共决策听证制度以及推进“电子政府”建设等。第三，在加强纪检监察机关、司法机关等专门机关职能监督的同时，建立广泛的社会监督机制。