中共南京市白下区委员会

    白下区是南京市的商贸商务中心区，位于市区东南部，面积30平方公里，人口约50万，下辖10个街道，60个社区居委会，5个行政村。近年来，区委、区政府着眼体制和机制创新，积极转变政府职能，坚持把推进基层民主政治建设、强化社区民主自治作为社区建设的重要内容，在研究和探索新型基层管理体制方面取得了一定的经验。主要进行了街道管理体制改革试点，探索撤销街道办事处；进行了社区组织体制调整，游府西街社区率先进行了直选；进行专职化社区工作者队伍建设，公开选聘社区工作者。

    一、转变街道职能，探索城市基层民主管理新路子

    在社区建设的实践中，我区深感传统的城市基层管理体制无论是在运行方式、还是在整合功能上，都明显不适应市场经济条件下现代城市管理的新要求，存在着职能"越位"、功能"错位"、社区民主自治不到位现象。要从根本上解决这些问题，必须重构社区组织体系，切实转变政府职能，努力强化社区功能。2002年3月，在民政部和省、市民政部门的具体指导下，我区选择了地处新街口地区、经济较为发达、人口整体素质较高、面积较小的淮海路街道作为体制改革试点。

    1、新体制的基本做法和框架

    明确街道体制改革的总体思路和目标为"理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位：强化社区自治功能，实现社会的有效管理"。"一个关系"就是政府、社会和市场的关系；"两个依法"就是政府依法行政，社区依法自治；"两个归位"：一是政府行政管理职能的"归位"，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门；二是政府社会化职能的"归位"，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。主要做法包括：

    （1)强化社区党的组织建设

    建立淮海路地区党工委，作为区委派出机构，承担着加强对社区基层党组织的领导，监督政务活动实施，支持和保障社区自治，维护地区稳定的重要职责。

    （2)强化依法行政，推进政府职能转变

    采取了三步走：第一步，建立淮海路社区行政事务受理中心。作为区政府有关部门在辖区政务服务的平台，"中心"由劳动、民政、计生、城建、市容、司法等6个与居民生活密切相关的职能部门派出人员，按职能要求受理、处理行政事务。街道不再承担经济管理职能，原有街属企业按照政企分离的原则通过产权制度改革全部推向市场。第二步，对街道行政职能进行全面移交。区委、区政府出台了《关于淮海路街道行政管理职能移交的实施意见》，对原街道办事处承担的行政职能进行了认真梳理和剥离，按照"费随事转，权随责走"的原则，把属于行政管理和行政执法的57项职能，全部移交给13个职能部门。属于社会性、群众性的工作，由社区全面承接。第三步，撤销街道办事处。原街道办事处涉及行政职能的各个科室全部摘牌，区政府各部门依据各自的职能全面交接原街道行政职能，明确地区党（工）委不再承担有关行政职能。

    街道办事处撤销后，为培育社区自治功能，充分发挥社区居委会的主体作用，推进社区工作社会化，建立了淮海路社会工作站和淮海路社区服务中心社会工作站。具有独立法人资格的工作站由专业社区工作者构成，社区志愿者参与，其经费来源于政府投入、社会资助和非盈利性的服务收费。社区服务中心作为一个民办非企业单位，一方面发挥社会服务单位与社区中介的作用，开展各类便民利民服务活动，走网络化、产业化、社会化的发展之路；另一方面，顺应市场经济发展的需要，按市场化的运作方式，将环卫保洁等适合市场运作的社会事务采取公开招标的方式交由社会承担。

      2、街道体制改革的运行效果

      经过一年多实践，淮海路街道管理体制改革工作取得了明显成效。

    (1)实现了政府职能转变

    主要体现在：一是建立了新型的行政运行机制。撤销街道办事处后，通过"政事分离、政社分离"，逐步将政府行政职能从社区中剥离出来，区政府各职能部门由"后台"走到了"前台"，减少了管理层次，降低了管理成本，提高了工作效率。对一些需要延伸到社区的工作，如计生协理员、计生卫生医疗站、劳动保障所、社区警务，由政府职能部门招聘或派人承担，不再推给社区，政府不再对社区进行各种检查评比，使社区有足够的精力实现自治功能。二是社区党建得到加强。在建立地区党工委的基础上，今年又分别建立社区党总支，院落、楼幢以及街巷党支部。各社区还建立了党建工作站，驻区单位设立了"党建工作联络室"、"党员信息卡"，从而有效地加强了基层党组织建设。三是推进了社会服务市场化。把政府承办社会性、群众性的事务剥离出来交给社区，通过市场化运作，为居民提供优质低价的服务，进一步加强了民主自治功能。

    （2）建立了社区专业化社会工作新机制

    街道办事处撤销后，政府部门的服务延伸到社区，社区自治的基础更加扎实，社区居委会依赖街道办事处的传统工作模式被打破，独立工作的主动性进一步增强，"婆婆下岗了，胳膊伸长了，基础做强了，工作主动了"。推行"议行分离"，建立"社会工作站"和专职化的社区工作者队伍，负责长期由居委会统揽的社区公共服务和福利保障事务，同时培育引导社会团体、民间组织和居民群众参与公共事务的服务与管理，加强社区自治功能。政府职能部门工作由社区评议，开辟了社区自治的新路。

    (3)调动了居民群众参与社区民主自治的积极性

    一是加强了社区居委会的主体作用。撤销街道办事处，阻断了政府部门将自身职能流向社区的"漏斗"，强化了社委会作为居民民主自治组织的主体地位和自治功能，有力地保证了"四个民主"真正落到实处。二是培育了社区活动。撤销街道办事处，独立、自主的新型工作运转模式，要求社区居委会必须主动出击，由过去的对上负责，转变为对下负责，针对居民需求开展服务，营造文明和谐的社区氛围。三是培育了居民民主自治意识。社区居委会普遍建立银行独立账户和理财小组，定期向居民公示财务收支账目。改变以往事无巨细，一包到底的工作方法，引导和组织居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。我区街道管理体制改革虽然取得了一定的成绩，但任务还很艰巨。一是传统的思想观念和思维方式，是加快新旧体制转换的主要障碍；二是地区党工委与社区行政事务受理中、社区行政事务受理中心与社区居委会等各种关系尚待理顺；三是如何处理好新旧体制的顺利过渡和有关衔接问题，如：党的领导与社区自治的关系问题、社区居民参与和社区工作专业化的关系问题、社区自治与政府扶持的关系问题等等；四是街道办事处撤销后，改变了社区居委会几十年来对街道办事处的依赖的传统工作模式，对如何引导社区自治组织开展自治提出了新的要求和挑战。这些问题都需要我们在实践和理论上进一步探索和寻找对策。

    二、强化社区组织体制建设，提升社区建设水平

    近年来，我区围绕强化社区民主自治，提升社区建设水平这一目标，主要在以下三方面进行了尝试。

    1、调整社区规模，架构科学合理的社区组织体系

    改革的深化和经济的发展，政府职能下移，社区管理和服务任务加重，要求构建更加合理的与经济、社会、城市发展相适应的社区管理体制和运行机制。1999年，我区在瑞金新村、富丽山庄两个社区开展了社区组织体制的改革试点，在全市率先拉开了社区组织体制改革的序幕。2000年3月，我区结合居委会换届选举，全面进行社区组织体制改革，将126个居委会重新调整为64个社区居委会，依法选举产生了社区居委会。为进一步强化社区功能，整合社区资源,2002年6月又将64个社区居委会再次调整为59个社区居委会。今年4月，我们以第二届社区居委会换届选举为契机，对社区规模再次进行了调整，将原来84个社区居委会（含2002年11月区划调整后新并入我区的24个）调整为60个。几次社区居委会调整合并，最直接的效应是社区资源得到了更为有效的利用，居民对社区的情感不断加强。现在全区60个社区均以社区党组织为领导核心，建立了由社区居民代表和社区单位代表组成的社区工作"议事决策层"；由社区户代表选举的社区居委会成员组成的社区"管理执行层"；由社区居委会聘用的职业社区工作者组成的社区"服务层"。新的社区组织体系，淡化了行政色彩，突出了民主自治，在工作方式和运行机制上都发生了深刻的变革。

    2、推行民主选举，激发社委会和居民的民主自治意识

    社区居民广泛参与民主选举，是履行当家作主的重要形式。2000年，我区采取了由社区成员代表大会选举的方式，选举产生了第一届社区居委会组成人员，同年6月，开展了游府西街社区居委会直接选举的试点，3000名居民通过选民登记、推荐社区候选人、差额竞选等程序，直接选举产生社区委员会，在推进基层民主建设进程方面迈出了重要的一步。

    2003年第二届社区居委会换届选举，我区的社区居委会全部采取户代表直选方式。这是一次全新的尝试，没有捷径可走，也无现成经验可借鉴。为了确保直选成功，我区在止马营街道柏果树社区进行了试点，在取得试点经验的基础上，在全区铺开，截止4月底，已圆满完成了任务，共选举产生专职社区居委会主任、副主任171人，兼职委员346人。居民户代表直选社区干部的形式表达了居民意愿，体现了民主意志，居民参与热情高涨，全区户代表登记选民119770人，实际参加投票选举的户代表104371人，参选率达87.14％，是历届选举中从未有过的现象。直选增强了社区干部的使命感、危机感和责任感，成为做好工作的动力和源泉。选举结束后，出现了"三增强"、"三新"的良好局面，"三增强"即：社区班子战斗力增强、工作主动性增强、整体功能增强。"三新"即：社区工作创新、效果出新、形象更新。

    3、加强制度建设，保障民主自治发挥

    各社区通过建立相应的制度来强化自治功能。如：社区民主选举制度、社区民主决策制度、社务公开制度、社区服务承诺制度、以及社区独立的财务制度、社工招聘制度等，使社区各项管理与服务工作体现社区居民要求，从而有效地推进了社区民主自治的进程。如止马营街道招聘社工，街道不参与招聘，完全由社区居委会根据居民意愿公开选聘社区需要的人才，社区居委会主任和居民代表当考官，整个考核聘用过程民主、公开、公正，没有任何行政色彩，充分体现了居民的意愿。淮海路社区一名社工在防"非典"期间，个人表现不好，居民群众不满意，社区居委会及时召开居民代表会议，自主做出解聘这名社工的决定。居民们说：社区里的事大家议、大家定、大家干、大家管，议事认真，干事开心；社区居委会主任说：工作靠大家，一呼百应，群策群力，号召力强，既省心又省事。

    三、建设职业化社区工作者队伍，强化民主自治功能

    我区原居委会干部普遍年龄偏大、文化偏低，很难适应社区各项工作需要。因此，社区体制改革以来，我们在建立健全社区党组织的同时，着力建设一支素质优良、结构合理的社区工作者队伍，促进了社区民主自治工作的开展。

    一是公开招聘社区工作者。2000年，我区在全市率先推行社区工作者职业化举措，打破行业、身份和区域界限，公开招聘社区工作者，不论是在职人员、下岗职工，还是复员军人、大中专毕业生，只要符合招聘条件均可报名应聘。招聘中，通过公开报名、统一考试、面试考核等程序，严把综合素质关。为进一步提高我区社区工作者的整体水平，2003年第二次社委会换届选举，我区再次面向社会公开招聘社区工作者，经过严格的面试、口试、笔试后，择优录用了469名社区工作者。为提高社区工作者的综合素质和业务水平，我区对招聘的社区工作者全部进行岗前培训，邀请南京大学和南京师范大学的专家、学者以及省、市民政部门领导授课，培训结束后，经考试合格，颁发上岗资格证书，挂牌上岗。对被聘用的社区工作者，积极采取措施提高福利待遇，符合条件的统一办理社会养老保险。目前，"公开招聘、定岗竞争、择优入围、民主选举、选聘录用"已成为我区选配社区工作者的最主要方式。

    二是成立社区工作者协会。为了强化社区工作者的行业化管理，逐步建立适应新型城区管理需要的社会化、市场化、中介化的社区工作运行机制和新型的社区组织管理模式，培育和引导社会团体、民间组织和居民群众参与社会公共事务的管理，大力发展、培育一支高效、精干的社区工作者队伍，2003年4月下旬，我区成立了社区工作者协会，选举产生了社区工作者协会理事会成员。协会的成立标志着我区社区工作者在专业化、职业化道路上又迈出了重要的一步，为探索新的社区管理运行机制，提高社区管理水平，推进基层民主化进程搭建了一个新的平台。