贯彻落实党的十六大关于依法执政，改革和完善党的领导方式的精神，是党的建设和社会主义政治文明建设的重要任务。我们党是国家的执政党和中国特色社会主义事业的领导核心，执掌政权，但不能取代政府和社会经济文化组织直接从事社会管理、生产经营等具体事务。依法执政是改革和完善党的领导方式的根本途径。如何做到依法执政，把党的主张变为国家的意志，把党的要求变为民众的力量，把党的作用变为社会的行动？我以为应在三个层面上下功夫。
一、依法把党的主张变成国家的意志
把党的主张变成国家的意志，这是党执掌国家政权，对经济、政治、文化和社会生活领导的法理逻辑要领。我们党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。要发挥领导核心作用，在法理逻辑上的要领是经过法定程序把党的主张变为国家的意志，使党的主张体现到法律中。依法治国，由党的主张到国家意志，必须经过立法转换，把党的理论、纲领、路线、方针以法律条款的形式变成国家政权、社会组织和公众行为必须遵循的普遍准则。
适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和人的全面发展的需要，在党的领导下，我国到２０１０年将形成中国特色社会主义的法律体系，这一目标的实现过程，也是党的主张变为系统化、制度化国家意志的过程，其中，至关重要的是保证实现党的主张法律定位化、法律规范化和法律效力化。
党的主张的法律定位化就是确定党的主张的法律地位，为党实现对国家政权的执掌提供什么依据的本原问题。思考这个问题，既要进行宪法层面的解答，又要进行其他法律层面的解答。我国宪法序言指出，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，并在第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级的领导就是党的领导，毫无疑问，党的主张的法律定位已经具备了宪法原则和基础。在其他的法律中，党的主张的法律定位主要体现在立法思想和法律条款与党的方针政策的吻合度。党要通过加强思想理论建设，制定符合经济、社会发展要求，具有充分反映时代特征，应对形势需要，体现党的先进性和社会主义制度优越性的方针政策。党通过立法建议推动法制建设，立法机关在不断完善我国的法律体系的立法活动中，要善于将党与时俱进的方针政策在基本的立法思想和具体的法律条款中进行充分的吸纳和体现。
党的主张的法律规范化就是使党的主张具有法律通则性，这是党实现对国家政权的执掌提供什么依据的焦点问题。党的主张呈现的是价值取向形态，法律规范呈现的是行为准则形态，把对涉及国家根本问题和原则问题的真善美的价值取向形态转化为全社会遵循的行为准则形态，在经历法律规范化的过程中是两种意境和语境统一的过程。其一，在充分沟通、协商的基础上，善于把党的主张变为立法机关、行政机关、审判机关和检察机关自觉的决策意志。其二，通过教育、培养，提高立法机关、行政机关、审判机关和检察机关工作人员履行职责的基本素质，使各类工作人员形成自觉维护党的威信，并把党的主张转化为法这样一种经常化、习惯化、自觉化的履行职责的品质。其三，善于把党的主张在法律特定的格式、位序和文法中符合原意地反映出来，使党的主张具有标准型规范性和通用型操作性。
党的主张的法律效力化就是确保法律化的党的主张实现法律实施，这是为党实现对国家政权的执掌提供什么依据的重点问题。使党的主张发挥法律效力，在深层次上有源与流两种动力。作为源的动力来自于党对司法工作的正确领导，要强化党的领导的权威性和科学性，通过改革司法体制，优化司法队伍，严格司法准则，完善司法程序，稳定司法秩序，改进司法手段，提高司法工作的水平、质量和效率，通过在司法审判、司法检察、司法监督中的公正，实现社会的公正，为法律化党的主张的法律实施奠定价值观认同的基础。作为流的动力来自于社会环境和氛围的营造，要通过法治宣传、法治引导、法治规范，营造依法治国、依法行政、依法司法、依法办事的政治文明生态，形成全社会尊重法律、遵守法律、维护法律尊严和权威的文化氛围，形成全社会有法必依、执法必严、违法必究的法治环境。
二、在宪法和法律框架内把党的要求变为民众的力量
把党的要求变为民众的力量，这是党执掌国家政权，对经济、政治、文化和社会生活领导的法理逻辑要义。社会主义民主政治，最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，把全党和全国各族人民的意志和力量凝聚起来，是我们党执政的永恒主题。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。按照这种执政理念，在法律上的逻辑要义就是把党的要求变为民众的力量，物化这种执政理念，靠的是社会主义宪法和法律，在以宪法为核心的政治体制中，通过民主渠道、民主程序、民主方法，将党对政治、经济、文化、教育等事业发展的要求，变为人民群众的共识和为之奋斗的共同力量。
我国实行社会主义民主政治，蕴涵着人民主权和法律至上的基本原则，在宪法和法律框架中，包括规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则，具有最大的权威性和最高的法律效力的宪法，以及以此为立法和法律实施基础和依据制定的涉及国家经济、政治、文化和社会生活各个方面的法律和法规，承载的是社会主义民主政治。政治文明的进步程度，体现着我们党执政能力的成熟程度，往往是通过执政党与政府和人民的关系，通过执政党与国体和政体的关系展现出来的。在宪法和法律框架内将党的要求变为民众的力量，是促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的需要，是巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐政治局面的需要。
我们党执政的宪法地位决定了必须履行的两项基本职责，一是领导职责，二是执政职责。领导职责是党对中国特色社会主义事业全面统领的职责，反映的是执政党与国体的关系；执政职责是党对立法、行政、审判、检察活动行使直接或间接权力的职责，反映的是执政党与政体的关系。我们党的事业是全体人民的事业，包含在这两项基本职责中的要求，要靠党组织、党员、党的干部的作用和人民群众对党的事业的支持、拥护和参与来实现。把党的要求变为民众的力量，一是要保证党组织、党员和党的干部在法律的轨道上行使权力和开展活动，在依法治国、依法行政和依法办事上发挥表率作用。二是要充分发扬民主，尊重和保护人民群众参政议政的民主权利，使人民群众在参与国家和社会的管理中形成万众一心的主体力量。
宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，彰显着法律面前人人平等的理念，任何组织和个人必须严格依法办事，都不具有超越宪法和法律的特权。在宪法和法律框架内，党组织、党员和党的干部履行党的职责，就是履行法律职责，特别应该模范遵守宪法和法律，杜绝超越宪法和法律之上的职权和活动，通过自觉守法，处理好履行党赋予的权力与履行法律赋予的权利之间的关系、公权与私利的关系、官权与民利的关系，摆正与人民群众在法律人格上的平等地位。为从根本上克服有法不依、执法不严、违法不究的不良现象，必须在党内加强法律教育，提高党员和干部特别是领导干部法律意识，提高自觉维护法律权威的能动性。
我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”党代表人民依法实行领导，人民在党的领导下依法参与管理，把党的要求变为民众的力量，就是构建统一意志、统一行动、万众一心、万流归宗的局面。切实落实人民主权的地位，就要充分发扬民主，健全民主制度，拓展民主渠道，完善民主程序，丰富民主形式，扩大人民群众有序的政治参与，保证人民群众以法律主体和国家主人的身份依法进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，使人民群众在人权受到尊重和保障，并享有广泛的权利和自由的基础上，把党的事业与自身的追求、党的命运与自身的前途紧紧联系起来，按照党的要求自觉投身于建设中国特色社会主义的伟大事业中。
三、在法治机制中把党的作用变为社会的行动
把党的作用变为社会的行动，这是党执掌国家政权，对经济、政治、文化和社会生活领导的法理逻辑要诀。党的领导是宏观领导，社会工作是微观工作，两者相辅相成，党的领导是社会工作的龙头，社会工作是党的领导的基础。社会工作只有在党的领导下，才能路正步大势雄。党的领导只有置于社会工作的土壤中，才能根固枝坚叶茂。体现两者相辅相成的关系，在法理逻辑上的要诀，就是把党的作用变为社会的行动，这个过程，是在法治机制中生成和延续的，建立健全依法治国的法治机制，将有利于规范各类社会主体的从业行为，使党促进先进生产力发展，促进先进文化前进，维护和发展最广大人民根本利益的作用，变为全社会共同的行动。
党章规定，“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”政治领导是把握国家根本制度的性质和方向，把握社会发展的秩序和走向，思想领导是保证国家意识形态和社会主流价值观念在经济、文化和社会生活中的统领地位和作用，组织领导是保证行政工作、司法工作和社会工作的各级领导岗位都能忠实贯彻执行党的方针政策。问题的关键在于，如何将党的政治、思想、组织领导作用真正落到实处，广泛激发社会各类政治、经济、文化、教育、科技、卫生、体育等组织和实体的积极性和创造性，形成全党和全社会共同奋斗的局面。党履行领导职责的作用主要体现为总揽全局、协调各方，把这种作用变为社会工作的运行状态和行动，必须通过建立健全法治机制，这种机制包括两个基本要素，一是体现党总揽全局的科学的工作体制，二是体现党协调各方的科学的工作机制。
工作体制是由机构、职能形成的组织构架，其科学性表现为分工合理、权责明晰、各司其职。在这一构架中，通过深化机构改革和加强制度建设，构建有利于实现民主科学决策、高度负责执行、各方共同监督的职能体系。在科学的工作体制中，党组织要总揽全局，但不是包打天下，在同级各种组织中的领导核心作用主要体现在集中力量抓大事，负责制定根本的重大的路线、方针、政策，并做好党的组织工作和宣传教育工作，充分发挥全体党员的先锋模范作用，积极推进国家、地区、单位、部门的中心工作，而不能越俎代庖，超越职权干涉同级各种组织依法履行职责。立法、司法、行政机关、经济、文化组织、工会、共青团、妇联等群众组织，依据同级党组织决定的大政方针进行业务工作决策和实施，依法独立承担改革、建设和发展的行政领导和事业领导的职责。
工作机制是由程序、关系构成的运作模式，其科学性表现为运作有序、和谐统一、优质高效。在这一模式中，形成党政、党企、党社相互支持、相互配合、共同推动事业发展的共事局面。在科学的工作机制中，党组织主要要致力于发挥协调各方的作用，这正是党的政治优势所在。党组织通过倡导科学的发展观，确立各类事业发展的价值标准，奠定各方协调一致的思想基础；通过推行兼顾策略，调整各类事业发展的布局结构，创造各方协调一致的政策；通过贯彻执行正确的干部路线，优化各种组织的领导班子结构，形成各方协调一致的组织保障；通过积极宣传、教育、动员和沟通，解决在不同要求、不同利益之间产生的分歧和矛盾，搭建各方协调一致的关系模式。各类同级组织要在党组织的领导和协调下，既独立履行法定职能，又保持与党组织和其他相关组织在各自工作上密切配合、相得益彰的关系，既善于不断实现本组织工作的创新，又善于构造有利于优化组织环境的自我调整机制，形成微观、中观和宏观的政通人和、步调一致的社会工作有序运行局面。
（作者为中国政法大学党委书记、教授、博士生导师） |
